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编者按 岁末年初以来，新冠肺炎疫情蔓延全国。医护人员冲锋在前，病人的生死、同胞的安危，无不牵动着我们的心。未来一段时期，我们将推出一系列文章、笔谈，围绕和此次疫情以及历史上类似公共危机相关的政治、经济、法律、文化的复杂成因及后果，进行分析和反思，也将尝试在古今中外相关的历史经验中，从人类曾经的各种灾难与危机中寻找镜鉴。
今日推送节选自北京大学历史学系邓小南教授的文章，原题为“信息渠道的通塞：从宋代言路看制度文化”，原文刊发于《中国社会科学》2019年第1期。在本次疫情的应对中，围绕疫情发生、发展过程中的信息上报机制，引发了巨大的社会争议。揆诸历史，早在中古时期，信息即已是一切政府决策的基础。宋人对于当朝的言路称许为“无一日而不可对，无一日而不可言”，引以为豪。但在细致检视之下，宋代言路既有多层次、多渠道的制度安排，也有实际运转中言路阻滞、信息扭曲的一面。邓小南老师指出，信息渠道本身无所谓“通”，“塞”，造成通塞的是其中发挥作用的人事。处于流通中的信息，总是经过筛选、提炼、加工，各个层级的官员无不在信息申报的选择上下功夫。言路通塞的关键，实际在于环绕制度的政治文化氛围。
信息渠道的通塞 从宋代“言路” 看制度文化 文 | 邓小南
信息是历朝历代决策的依据,在国家政治事务中更是如此。对于信息的搜集、处理、掌控、传布,统治者从来不曾掉以轻心。在历代史料中,我们都会注意到相关的制度化举措,以及君臣之间长期持续的若干“热点”议题。其中,有关防范壅蔽、穷尽实情、言路通塞等话题,始终处于聚焦的中心。
所谓“言路”,广义上是指传统社会实现下情上达的制度化渠道,狭义则特指官员上呈消息、意见的途径。就宋代朝廷而言,获取信息并在此基础上决策,进而下达、反馈,是一复杂系统;牵涉到整体的层叠式布局、内外机构的设置、相关人员的选用、政务文书的运行、多途消息的汇总核验、文牍邸报的散发、上下之间的互动沟通,等等。种种表象背后,关系到施政者的意图、官僚体系运转的内在机制;制度运作的实态,也让观察者注意到当时的“制度文化”氛围。
宋人将制度视为“纲纪”。应该说,在章奏、面奏等历代类似的制度安排下,宋代对于信息的搜集汇聚方式有其独特之处。例如百司官员的“转对”、“轮对”,对地方官员在任表现的巡视“按察”,强调实地调查的“察访”闻奏,鼓励多方询访体问的“访闻”,专人专项覆实事由的“体量”,比对核验信息的“会问”、“照勘”,等等。此外,君主御用的渠道及伺察手段愈益广泛,诸如扼守信息沟通要路的通进司与閤门司,亲从近臣掌控、在京师侦伺讥察的皇城司,宦官任职、传递内廷信息的御药院,作为“廉访使者”、按刺物情的走马承受,博访外事的军校、密探,登闻鼓检院的设置;亦有帝王出行时偶然兴起与民庶的接触……诸如此类,无不反映出帝王面对政事民情的渴求与焦虑。
对于上述内容,学界已经有所研究。本文关注的重点在于: (1)作为重要信息通进渠道的宋代“言路”建设,(2)“言路”上的活动与滞碍,(3)“言路”通塞与制度文化的关联。
一、信息与言路：防范壅蔽的努力
（一）中古时期的“信息” 中古时期的“信息沟通”，发生于当时各类人际交往活动中，包括君臣之间、朝廷与地方、官方与民间、敌对势力之间、各类关系网络内部及相互之间的往复传达，消息探访、递送与交换。可以说，信息是时人思考的依据和产物，也是一切政务决策的基础。 说到“信息”，需要注意的至少有两层含义：首先是指音信，指命令、消息、数据、符号等传递的内容与包含的知识；其次，信息大多具有时效性、流动性，凡提及“信息”，大多与“通”“塞”、“传递”“隔绝”相关联，显示出其沟通传播的本性及渠道途径的重要。 在中古时期，“信息”一词作为音信、消息的概括语，至少在唐代已经频频出现。类似的说法，宋代则更为常见。臣僚章奏、官府文书、私人信函诗作中，常有“信息浓”、“信息稀”、“信息疏”、“无信息”一类表述。当时人对于信息的渴盼，予人以深刻印象。信息承载的既是音讯，也是周边畅通与隔绝的表征；信息的沟通对于民情抚慰具有重要意义，而渠道的封闭阻断，则是人身禁锢或环境动荡的体现。学界通常讨论的社会网络，正是由有形的人群、观察可见的人际关系和无形的信息流动脉络组合而成。网络中的活动，既有物品人情的往来，也有大量消息、言论、品评的交流；网络中心，往往就是信息漩涡议论场。 对于国家政治而言，信息更具有特殊重要的意义，历代朝廷对于军政信息、社情民意动向都十分关注。熙宁十年（1077）五月，宋神宗亲笔批示，令前线指挥战事的李宪“候董毡有信息，及措置鬼章见得次第，发来赴阙”。元丰七年（1084）正月辛亥，神宗手诏李宪，再度流露出对于前方“信息不通”的深切担忧。靖康年间，东京“信息不通”，内外困敝，人心惶惑。[7]凡此种种，都证明了军政活动中信息通塞关系攸重。 宋代的疆域，是中国历史上主要王朝中最为拘狭的；而其统治所达到的纵深程度，却是前朝所难于比拟的。宋人在颂扬本朝集权成就时，称道“本朝之法，上下相维，轻重相制，如身之使臂，臂之使指”；而连结这“身”—“臂”—“指”的脉络神经，显然包括流淌在其中的信息。朝廷对于实际权力的把握，对于地方官员的督覈，对于民间动态的掌控，都是围绕着对信息的控制而展开的。 渠道通塞，包括上下双向甚至多向流通的顺畅或阻滞；本文关注的“言路”，主要指信息的向上汇聚渠道，尤其是官员的进言途径。
（二）戒惕壅蔽的“言路”
中国古代文献中，无论政书会要、编年史籍还是人物传记，对于臣僚“言事”的记载史不绝书。宋人向有“好谏纳言者，自是宋家家法”之说。好谏纳言，历来被认为是君主政治开明的反映，而其背后的深层关切，则在于防范壅蔽。所谓“防范壅蔽”，不仅是防范基层信息收集不及时不畅通，更是戒备高层臣僚的选择性报告或揽权阻塞。唐初魏徵向唐太宗解释“兼听”意义时，明确地说：“人君兼听纳下，则贵臣不得壅蔽，而下情必得上通也。”话语中所指的戒惕对象，应该说十分清楚。 宋王朝生于忧患，长于忧患，始终承受着来自北方的沉重压力。从培根植本、防患未然的意义出发，宋人对于开广言路尤为重视。孝宗朝名臣罗点曾说： 祖宗立国以来，言兵不如前代之强，言财不如前代之富；惟有开广言路，涵养士气，人物议论足以折奸枉于未萌，建基本于不拔，则非前代所及。 南宋后期，张端义曾比较历代治政特点，称“周隋尚族望，唐尚制度文华，本朝尚法令议论”。相对而言，宽容议论、鼓励进言，确实是宋代治国特点之一。欧阳修在其《镇阳读书》诗作中，自称“平生事笔砚，自可娱文章；开口揽时事，论议争煌煌”。 “言路之通塞，系乎人材之消长”,这样的意见成为朝野共识。尽管后世有“（宋之）儒者论议多于事功”之讥，而在当时，这既是士大夫报效社稷、建树风采的途径，也是君主宣导下情、补益聪明的方式。 吕中在《类编皇朝大事记讲义》中说： 祖宗纪纲之所寄，大略有四：大臣总之，给舍正之，台谏察内，监司察外。 这种纪纲，很大程度上是靠言责来维持的。从执政臣僚、给舍、台谏到各路监司，对于朝政得失、官员臧否、内外物情，无疑都负有言责，这具有监察意义，也是朝廷信息来源所在。民意的把握、政策的制订、制度的调整，正应以此为据。 尽管历代都强调官员言责，但“言路”一说的集中出现，是在宋代。宋代的进言渠道应该说是多层多途的，也有各类临时性加急性的特别处置。南宋后期魏了翁曾回顾说： 所谓宰辅宣召、侍从论思、经筵留身、翰苑夜对、二史直前、群臣召归、百官转对轮对、监司帅守见辞、三馆封章、小臣特引、臣民扣匦、太学生伏阙、外臣附驿、京局发马递铺，盖无一日而不可对，无一人而不可言。 这段话常被学者用来证明宋代君臣沟通的途径，所列举的方式，在历史上确实都能寻得例证。诸如御前会议、近臣宣召、官员入对、书疏章奏、经筵咨询、私下访谈，都提供了君主了解外情的机会，也都曾行之有效；但这并不意味着“无一日而不可对，无一人而不可言”。魏了翁这一说法，即便在宋人引以为傲的“祖宗朝”，也是“非常”的现象；他出于对下情不通的忧虑，才以集萃的方式将“祖宗旧典”合并托出。 进言渠道中，首当其冲的言事者，应该是宰辅、侍从等，也就是吕中所说“大臣”。正因为如此，真宗朝的“圣相”李沆，才因其寡言而被批评为“无口匏”。一般来说，宰辅进言、与皇帝对话，会有当时的记录；像王安石的熙宁奏对《日录》、曾布的《遗录》、李纲的《建炎时政记》、史浩所记《圣语》、周必大的《思陵录》《奉诏录》等，都是宰辅近臣对于政务对话情境、往复进言及皇帝旨意的笔录。“论思献纳，侍从之职”，侍从臣僚亦“于事无不可言”。我们在宋代史册中看到，每逢重要的人、事调整，政策变更之际，往往有这些大臣的若干章疏及连篇累牍的君臣对谈。 不过，在宋代，“言路”一说有其特指。所谓“言路”，是指官员向皇帝进言的专有途径，也是指担负言职的机构及官员。时人通常会说，“言路，台谏给舍也”，这可以说是狭义或曰严格意义上的言路官职。所谓“台谏”，是宋代监察部门御史台、谏诤部门谏院的合称。有关二者的职任区分与关联，学界已有许多研究，今不赘。就其突出的“言事”功能来说，二者责任有所区分，谏官职在论奏谏正，而台官则是弹举纠正。所谓“给舍”，则是指从属于宰相机构中书省、门下省，担当草拟诏旨与审覆封驳职责的中书舍人与给事中。北宋元丰年间官制改革之后，二者分处两省，职事既有分工合作，亦有先后程序中相互防察处。中书舍人“掌行命令为制词……事有失当及除授非其人则论奏，封还词头”；给事中“掌读内外出纳之事。若政令有失当，则论奏而驳正之”。给舍的缴驳通常伴随进言，“先其未行而救正其失”，给舍之言常被视为“公论之气”的代表。 元丰后即常见给舍、台谏并提： 朝廷者，命令之所自出也。设为给舍、台谏之官，以封驳、论列为职，所以弥缝其阙，纠正其非，归于至当也。 也就是说，给舍掌管封驳，台谏职在论列。就时人心目中的理想状态而言，给舍、台谏在言路上发挥着前赴后继的接力递补作用： 政事归于庙堂，而言路通于天下。庙堂之有所失，给舍得言；给舍之有所不及，台谏得言；台谏之有所不能言，天下能言之矣。 给舍与台谏，是性质不同的两类官员；前者位于行政体制之中，后者则属于监察规谏体系。二者得以并提，与宋代“言路”的运行机制相关，既反映出二者在政治运作过程中的职能互补，也凸显出这些部门共有的进言作用，强调在其位者针对朝政发表意见的权利。朝廷重大事务的运行链条，离不开出令—审覆—执行—监督的关键环节。中枢决策形成过程中，给舍若有不同意见，或封还词头，或封驳诏令，是其进言机会；颁出的政策内容失当或朝政措置疏舛，台谏可以规谏廷辩。这些做法，既是为减少决策过程失误，也对居于“庙堂”之高的君王宰执构成某种牵制。 我们经常看到官员“极言时政”、“极论阙失”之类说法，一般是指不惮风险竭力陈说。宋人常说，“任言责者，知无不言，言无不尽”。事实上，位于言路之上的官员，有刚劲者，亦有猥懦者。谏说之难，自古以然。司马光曾经比较裴矩在隋炀帝、唐太宗时期的表现，评议说： 古人有言，君明臣直。裴矩佞于隋而忠于唐，非其性之有变也。君恶闻其过，则忠化为佞；君乐闻直言，则佞化为忠。是知君者表也，臣者景也，表动则景随矣。 总体上讲，宋代朝野风气相对开放，士人意识到对于国家社会的责任，亦追求清誉，当时“虽庸庸琐琐之流，亦为挺挺敢言之气”，以致“失在谏垣，救在缙绅”。即便不在言路的官员，像翰林学士、六曹长贰，也是“职在论思”，“虽非言责，亦未尝不因事献言也”；其他官员也会利用朝廷求言、轮对等机会进言。士人间的清议评骘，亦是朝廷得知外情的途径。 为防范来自“在位者”之壅蔽，宋代帝王容忍甚至鼓励朝廷上“异论相搅”。绍圣四年（1097）五月，枢密院奏事时，亲政数年却仍涉世不深的哲宗，询问知枢密院事曾布：“大臣所见，岂可不言？言之何害？”老于官场世故的曾布，顺势谈起“先帝”神宗皇帝的御臣之术： 臣自初秉政即尝奏陈，以谓先帝听用王安石，近世罕比。然当时大臣异论者不一，终不斥逐者，盖恐上下之人与安石为一，则人主于民事有所不得闻矣。此何可忽也！……愿陛下以先帝御安石之术为意。 按照这一逻辑，允许上下之人持有“异论”,是为避免“人主于民事有所不得闻”。 尽管如此，广开言路在宋代并非自然而然、顺理成章。政争中控制言路，封锁消息；灾伤时“递相蒙蔽，不以上闻”；日常事务中大事化小，敷衍应对……利益驱动使得官员们瞒报虚报的动力从来不曾缺乏；君王态度的好恶，更成为群僚窥伺的焦点。围绕言路通塞问题，朝廷之上始终呈现着拉锯战般的状态。元符三年（1100），面对登极伊始的徽宗，目睹多年朝政翻覆的晁说之带有几分激愤地说： 言路之通塞，岂一夫独鸣之力哉！臣愿陛下询诸廷之臣，其由谏诤而进者几人，其以面折庭诤称者几人，其博古今、达治体、善议论者几人，其骨鲠谅直、不反覆变改者又几人？ 南宋初建，被召为宰相的李纲，回顾北宋末年的情形，也指出：“靖康间虽号开言路，然议论鲠峭者皆远贬，其实塞之也。”
（三）广植“耳目”的努力
信息征集背后，是控制效力的问题。无论从君主还是朝廷的角度，掌控信息来源都是严峻的挑战。以朝廷君王为体，“耳目”作为视听的器官与途径，成为与信息沟通分不开的关键词。广植耳目成为“明目达聪”的重要方式，即仁宗所说“善治之主不自任其聪明，以天下耳目为视听”。 不仅“台谏给舍皆耳目之任”，执政、侍从、讲读官与京都长官等，都被视为帝王耳目。元祐三年（1088），时任翰林学士兼侍读的苏轼，苦口婆心地提醒太皇太后与哲宗： 自祖宗以来，除委任执政外，仍以侍从近臣为耳目，请间论事殆无虚日。 今自垂帘以来，除执政、台谏、开封尹外，更无人得对。惟有迩英讲读，犹获亲近清光，若复瘖默不言，则是耳目殆废。 两年之后，苏辙陈诉本朝故事说： 每当视朝，上有丞弼朝夕奏事，下有台谏更迭进见；内有两省、侍从、诸司官长以事奏禀，外有监司、郡守、走马承受辞见入奏。凡所以为上耳目者，其众如此。然至于事有壅蔽，犹或不免。 除台谏外，兄弟二人先后列举了宰执、在内两省、侍从、诸司官长，在外监司、郡守、走马承受等众多的君主耳目。这些耳目，遍布朝廷、地方。 “耳目”服务的对象不言而喻。当政者都利用耳目，也控制耳目。宋人会在章奏中提醒皇帝，言路乃圣上耳目之官，不能作执政鹰犬之用。实际上，言路不仅可能是执政鹰犬，更是君主鹰犬，挟主上之势纵威逞虐，攻击不肯驯顺之人。宋代党禁等政治整肃中，此类事例颇多。君主不愿意直接出面罢斥臣下时，也会诱使台谏官上言。英宗授意傅尧俞弹劾蔡襄、哲宗授意陈次升再劾章惇，尽管并未如愿，仍可看出，言路的作用绝非限止于“耳目”，帝王意欲用作喉舌、鹰犬。而此类作用的强化，必然会打破君主—行政体制—监察体制之间的制衡关系，[51]使制度沦为权势意志的附庸。 南宋蔡戡曾经说，“夫监司者，号为外台，耳目之寄”；[52]其沟通内外的功能，不仅在于入奏之际。来自地方路级监司、州郡长贰的上报讯息，对于地方事务、地方官员“访察”、“体量”的消息呈递，都是事实上的言路。官方的民政系统、巡视、探报、邮递进奏，都围绕信息上传下达而有所建设。 帝王御用的“耳目”，并不限于体制之内、“言路”之上的正规职任。“掌宫城出入之禁令”的皇城司，“每遣人伺察公事，民间细务一例以闻”，以致被呼为“察子”。仁宗年间，臣僚进奏称，“皇城司在内中最为繁剧，祖宗任为耳目之司”。宦官入内内侍省，“通侍禁中，役服亵近”，亦会通进讯息。仁宗曾问入内内侍省都知王守忠， 曰：“卿出入中外，闻有甚议论？”守忠曰：“皆言陛下仁慈圣德；但朝廷好官美职及清要差遣，皆是两府亲旧方得进用，陛下不曾拔擢一孤寒之臣置清近。又曰天下事皆由宰相，陛下不得自专。”上默然良久。 在宫廷中“掌按验秘方，以时剂和药品以进御及供奉禁中之用”的御药院，搜讨进呈消息、沟通内外， “素号最亲密者”。此外，太祖太宗朝信用的史珪、丁德裕、柴禹锡、赵镕等军校亲随、藩府旧僚，伺察外事，侦人阴私，也被用作耳目之职、鹰犬之任。孝宗朝，士大夫曾强烈批评皇帝对侧近佞臣的宠遇，事实上，这正与他对此类私人消息渠道的倚信有关。 历代都有许多敏感信息是靠正式体制之外的方式，靠皇帝“私人”打探传递的。貌似繁复重叠的信息来源各有其特殊意义。这些讯息通常不经正式途径，不公之于众，类似清代的秘密奏折，是皇帝个人的“直通”信息渠道。这类情形之所以在宋代被视为正常，如苏辙所说： 盖人君居高宅深，其势易与臣下隔绝。若不务广耳目，则不闻外事，无以豫知祸福之原。 “广耳目”以“闻外事”，随其意旨拓宽信息来源，看上去是人君特有的地位优势；而实际上，“居高宅深”决定着他们在信息获取中根本性的劣势，也迫使他们多方寻求获得外情的机会。
（四）召对咨访与经筵赐坐
从面对面“询访”与“进言”的角度来看，宋代的百官转对轮对无疑是富有特色的制度。参与转对轮对者并非严格意义上的“言官”，这种进言的途径在宋代亦不被直接归为“言路”；但其议政意义却不容小觑。学界对此已有不少研究，本文不赘。在常程制度之外，宋代君王与臣僚的面谈，也是值得注意的现象。 就帝王而言，侍从近臣皆系亲擢，“时赐召对，从容讲论，以尽下情”理应是常态，时间、场合亦不受限制。但君臣之间“从容讲论”的情形，显然并非普遍。从留至目前的材料来看，北宋的太祖、太宗、神宗，南宋的孝宗、理宗等，与臣僚直接讲论较多；谈话的对象，包括宰辅之外的切近臣僚。政事得失、外廷是非、民间情伪……凡皇帝牵念系怀而在庙堂之上未便公开从容议论之事，往往利用各类机会探询。宰辅重臣无不关注这些对话内容，对话者通常也有所记录，以便留此存照。 孝宗赵眘，是南宋历史上最为注意君臣沟通的帝王。不仅正式上朝理政与臣属直接对话，晚间也会个别宣召咨访。胡铨绍兴年间因力主抗金被贬，孝宗即位后召回。在其《经筵玉音问答》中，详悉记载了隆兴元年（1163）五月三日晚“侍上于后殿之内閤”的情形。孝宗优渥礼遇，嘱其修订答金人书稿，当晚赐酒宴唱曲词，谈话直至凌晨。次日胡铨对朋友称，有“归自天上”之感。乾道年间，胡铨再以侍讲夜对，孝宗嘱咐他说：“卿直谅，四海所知，且留经筵。事无大小，皆以告朕。”反复叮咛，让人感觉到君王心中难以排解的隐忧。翰林侍读学士刘章夜对时， 上（孝宗）从容问曰：“闻卿监中有人笑朕所为者。”公初不知端倪，徐对曰：“圣主所为，人安敢笑！若议论不同，则恐有之。”上意顿解，亦曰：“止是议论不同耳。” 对于信息阻滞的警惕，对于外朝讥笑的担心，成为孝宗“访问不倦”的动力。楼钥在为其舅父汪大猷写的行状中，说到汪大猷乾道年间兼权给事中时，君臣间“造膝启沃”的情形： 孝宗厉精民事，访问不倦。宿直玉堂，夜宣对选德殿，赐坐，从容导公使言。……公首以一言移主意。自尔每遇夜对，上多访以时事。尝曰：“卿为侍从，天下之事无所不当论。朕每厌宦官女子之言，思与卿等款语，正欲知朝政阙失、民情利病，苟有所闻，可极论之。”公悉进所欲陈者，奏对明白，曲尽情伪，上多耸听而行之。 君王对于政务的急切，对于臣僚的赏识及笼络，产生了明显的回馈效应。理宗朝，吴泳曾经回顾孝宗“故事”，不无渲染地说： 故事，禁从讲读官及掌制学士更直递宿，以备咨访。或问经史，或谈时事，或访人才，或及宰执所奏，凡所蕴蓄靡不倾尽。……恩意浃密则就澄碧殿锡燕，职业修饬则上清华阁赐诗，从容造膝过于南衙面陈，先事献言加于路朝显谏。 当时的兵部尚书宇文价、中书舍人陈骙、直学士倪思、侍讲金安节、马骐、侍御史周操等人，都曾经在夜对时就朝政提出建议。由于君王特示宠渥，场合比较随意，彼此态度放松，对话也相对从容深入。当时即有人援引李贺的诗句，称进言者“帝前动笏移南山”。尽管如此，对话中的引导者显然是君主，君主意旨所向，常在臣僚观察揣摩之中。 宋代的经筵讲读，也是君臣沟通的机会。讲读官并非严格意义上的“言官”，但经筵进读完毕后，通常“复坐赐汤而从容焉”。真宗咸平时，置翰林侍读侍讲学士，“日给尚食珍馔，夜则迭宿，多召对询访，或至中夕焉”，利用此类机会“亲近老成”。杨亿在杨徽之的行状中描述讲读时的情景，说： 执经待问，前席畴咨。上从容言天下事甚众，借筯之画莫非沃心，更仆之谈或至移晷。然奏稿多削，温树不言，其慎密也如此。 看来君臣之间的谈话内容既深且广，有涉机密者。 其后的君主，也经常利用经筵之机询访讲读官员的意见。宝元年间，李淑在经筵，仁宗皇帝即“访以进士诗赋策论先后，俾以故事对”。南宋建炎时，高宗接受翰林学士朱胜非的建议，允许侍读官“读毕具札子奏陈”。光宗时，黄度进言，“乞令侍从讲读官反覆议论治忽所系”。[78]淳祐年间徐元杰在经筵讲读《论语》，赐茶之后，理宗与其一番对话，君臣之间的问答往复达47次之多。 司马光的《手录》中，保留着他与宋神宗谈话的原始记录。熙宁元年至三年，司马光任翰林学士兼侍读学士、知审官院，在迩英阁为神宗讲授《资治通鉴》。课后，神宗经常征询他对于朝廷事务的意见，不仅问及擢用台谏州县官、赈灾、郊赉等事，也常问及对于新法乃至对当政诸臣的意见，甚至“历问群臣”，询问“朝廷每更一事，举朝汹汹，何也”；司马光应对无所顾忌，甚至当面指教皇帝说： 此等细事皆有司之职所当讲求，不足以烦圣虑。陛下但当择人而任之，有功则赏，有罪则罚，此乃陛下职耳。 有学者认为“他们之间的谈话十分坦率、诚恳，简直像朋友一样”。 南宋后期留至今日的相关材料更多。目前存世的曹彦约《昌谷集》、真德秀《西山集》、魏了翁《鹤山集》、刘克庄《后村集》、徐元杰《楳野集》、姚勉《雪坡集》等，记录了大量的君臣对话，场景栩栩如生。即如真德秀文集中，不仅有任职地方时的章奏，有应诏所上封事，也有面对君主直接上呈的上殿奏札、轮对奏札、内引札子、直前奏事札子、朝辞奏事札子、召还上殿奏札，更有与皇帝对话的记录（如“得圣语申省状”、“得圣语申后省状”、“奏对手记”等）。对话时，包括前线战事、敌使礼仪、地方安危、官员选任、财用窘困、军籍虚额、福建盐法、楮币得失，乃至诚意正心等等，都在君臣议题之中。端平初，真德秀在讲筵进读四书章句并进呈故事，随后理宗问及与蒙古议和事： 赐茶毕，上问“虏人议和未可轻信”，奏曰：“臣适尝言之矣。”李侍御奏：“臣得杨恢书，云在襄阳闻虏酋元不晓‘和’字，只是要人投拜，而其臣下乃将投拜之语改为讲和。”其说颇详。上然之。奏云：“朝见一节如何？”上曰：“且候使人到来商量，待从吉后引见。”李奏：“虏兵已取蔡了，忽然都去；攻息方急，亦忽然都去；其情叵测。”奏云：“此臣所谓鸷鸟将击之形也。”遂退。 这些对话，明显体现出身居九重的帝王之深切忧虑。当时的经筵讲读，似乎并非君臣着意的重点，反而是读毕之后的赐茶对谈，才反映出皇帝关注的重心，也是讲读臣僚期待进言的时分。
二、端点与关节:滞碍的关键
在帝制社会中,帝王显然高居于权力顶端,制度设计、人事安排、官员驱策,无不围绕这一核心构成。而正因其处于“顶端”,相对明智的帝王自有“高处不胜寒”的感觉。政治上的独尊,并不能保证充分的知情与驾御。信息通进的路径不断增加,技术手段愈益多样,投注的心思缜密繁复,但沟通中阻滞仍旧,渠道通塞不常。
进言渠道的延展卯合方式,大体上契合于帝国时期的行政与信息网络。网络中的次第关节控御着开闭的可能,位于不同位置的言者,有活动有顾忌,从中亦可观察到当时的政治秩序与权力格局。南宋程珌曾说, “今天下利害所当施置罢行者,人皆能言之;所患者在于其言未必上闻,闻之未必下行耳”。前一“未必”,滞碍出在言路关节,九重之内的君主最终获取的信息,实际上是次第筛选的结果;而后一“未必”,则显示出君主的态度与抉择。这里需要关注的是,这“筛选”与君主态度是否相关,渠道自下向上的滞碍究竟如何形成。
（一）制度与人事
王安石在为《周礼义》所作序言中,说“制而用之存乎法,推而行之存乎人”。也就是说,制度规定与人事操作二者密不可分。这里的“人事”,是指人的主观作用,包括君主的意向,官员对君主旨意的领略、对朝廷趋向的忖测,以及官场交际网络对于制度的影响。进言制度是否能够按照设想实施,除去必要的机会安排与技术手段外,起作用的重要因素,是官员面对可能的效果与风险之考虑;更有许多情况下的制度变异失灵,并非由于贪鄙者作弊、怠惰者失职,而是朝廷政治取向、官僚层级操控下的必然结果。
朝廷能够得到的信息,显然并非完全;在很多情形下,也并非真实。考虑到信息上达带来的效应,各层官署、官僚从来不乏欺瞒的动力。例如,财物账目稽违侵隐;“内外之官虽有课历,率无实状”;“法出奸生,令下诈起”;各级官员利害相关,上司巡视,下级“刷牒”,因而“检按失实”。军机要事,同样有此类情形。韩侂胄北伐前派陈景俊使金,本为审敌虚实,金人强硬告诫“不宜败好”,陈自强却窥探上峰意志,“戒使勿言”。
南宋淳熙十一年(1184),时任敕令所删定官的陆九渊在轮对时,精心准备了五份奏札,阐述个人建议,其中直截了当地批评孝宗:
(陛下)临御二十余年,未有(唐)太宗数年之效。版图未归,仇耻未复,生聚教训之实可为寒心。
进言之时,君臣之间有从容的对话,陆九渊感觉甚好。后来他对友人说:
去腊面对,颇得尽所怀。天语甚详,反复之间不敢不自尽。至于遇合,所不敢必,是有天命,非人所能与也。
两年之后的十一月,陆九渊又近转对之日,忽被改命为将作监丞,因而失去了面奏的机会。对于此事,陆九渊自己后来说:
某去冬距对班数日,忽有匠丞之除。王给事遂见缴。既而闻之,有谓吾将发其为首相爪牙者,故皇惧为此,抑可怜也。
预先将可能不利于己的进言者调离,恰恰是当政者密切关注既往信息,予以及时反应的结果,通向君主的信息链条由此阻断。正如南宋史家李心传在其《建炎以来朝野杂记》“百官转对”条所说:
士大夫不为大臣所喜者,往往俟其对班将至,预徙它官。至有立朝踰年而不得见上者。盖轮其官而不轮其人,此立法之弊。
执掌朝政“大臣”的这种做法,利用了制度法规的漏洞,手段颇为高明。某些骨鲠敢言的臣僚因此失去了面奏机会,而当政者刻意壅蔽的努力,却被遮掩在制度如常、轮对依旧的表象背后。
（二）“玉音”与“玉色”
谈及信息的“壅蔽”,不能只将问题归咎于逐级官僚。“防范壅蔽”说法的潜在前提,显然预设君主和朝廷是真正希望了解各类实情的———无论“信息”带来的是喜是忧。但事实上,君主与朝廷的执政倾向,可能助成或者说导致了某些实情的滞碍乃至隐瞒。宋人文集、笔记中,有大量关于君主言谈(“玉音”、“圣语”)、神情(“玉色”)的细致描述,反映出臣僚的小心观望。
早在建隆三年(962)二月,太祖就曾表示“渴听谠言,庶臻治道”,要求百官“无以逆鳞为惧”。真宗天禧元年二月的诏书中,也明确表示,谏官奏论、宪臣弹举时, “虽言有过当,必示曲全”;并且安抚群僚说: “是为不讳之朝,岂有犯颜之虑。”这样的说法,被包拯、刘随、陈次升等人多次征引,称颂的同时,是希望“圣朝广开言路,激昂士气,不以人言失当为虑,而患在人之不言也”。
“言路通塞,天下治乱系焉。”多数情况下,君主出于对信息的关注、对舆论风向的在意,会表示容受意见的姿态;但对臣僚影响更为直接的,显然是姿态背后君主对于进言的实际态度。征诸史实,即便勤政如太宗者,当田锡任职谏垣时,也在其章奏《上太宗论军国要机朝廷大体》中批评说,今来谏官寂无声影,御史不敢弹奏,给事中不敢封还,“给谏既不敢违上旨,遗补又不敢贡直言”;中书舍人于起居之日, “但见其随班而进,拜舞而回,未尝见陛下召之与言,未尝闻陛下访之以事”。仁宗朝的谏官也曾批评“陛下虽喜闻谏争,然考其施用,其实无几”。
君主初政或是政策调整之际,常有“诏求直言”之举。元符末年,徽宗即位,下诏求言,而“时上书及廷试直言者俱得罪。京师有谑词云:‘当初亲下求言诏,引得都来胡道。人人招是骆宾王,并洛阳年少。’”政治取向逆转导致的高层态度翻覆,不仅在当时直接阻塞了言路,而且示后来者以忌讳。
军政情势紧张时,君王对于信息的焦虑更为突出。但这种渴求并不等于对进言内容、通进渠道的真正重视。靖康年间,金军围困开封,钦宗“屡下求言之诏,事稍缓,则复沮抑言者。故当时有‘城门闭,言路开;城门开,言路闭’之谚”。一“开”一“闭”的状态,活脱勾勒出君王面对言路的复杂抉择。
孝宗朝是政治相对清明的阶段。乾道初,针对中书舍人洪适的缴奏,孝宗明确表示:“如有出自朕意,事不可行者,卿但缴来。”而时至淳熙,罗点还是痛切地指出:
国无尽心瘁力之臣则事不济,今皆悦夫背公营私者矣;国无危言极论之臣则德不进,今皆悦夫偷合苟容者矣;国无仗节死义之臣则势不强,今皆悦夫全身远害者矣。
光宗朝,秘书省著作郎卫泾批评“言路尚壅”,“听纳虽广,诚意不加,始悦而终违,面从而心拒”。理宗时的殿中侍御史杜范批评皇帝“外有好谏之名,内有拒谏之实”,表面崇奖台谏,实际阻抑直言。这正如刘子健先生在《南宋君主和言官》一文中指出的,南宋君主对于言官,除去控制之外,常用拖延敷衍的手段,或是调护、抑言奖身,虚伪应付;意欲利用言官名望,却不听从合理主张,结果是上下相蒙,人心涣散。
帝制时期,尽管有对于信息渠道的建设,有对于纲纪制度的强调,但归根结底, 纪纲“总于人主之威权”。言路为人主所需,其“建设”必定要服从人主与官方的期待;言路既无法超越君主威权,“独立”言事、“开广”范围,必定有其限制。南宋后期,吕中在讨论台谏职任轻重时,指出差异的关键在于“以天下之威权为纪纲”,还是“以言者之风采为纪纲”。
统治者历来警惕言路批评“过度”,更不容其站到君王意志的对立面。台谏官员常有畏葸避事者,不敢“论天下第一事”,而“姑言其次”,藉以塞责。言官“沽名”、“陵犯”,皆涉大忌。仁宗亲口告诫御史中丞王拱辰说:“言事官第自举职,勿以朝廷未行为沮己,而轻去以沽名。”绍兴八年宋金议和,枢密院编修官胡铨等人出面抗议,朝廷下诏严厉指责说:
初投匦而未出,已誊稿而四传。导倡陵犯之风,阴怀劫持之计。倘诚心于体国,但合输忠;惟专意于取名,故兹眩众。
引惹高宗、秦桧不满的原因,既是胡铨对和议的抵制,也是由于文稿四传,导致“陵犯之风”,触犯了朝廷忌讳。孝宗历来被认为是励精图治的君主,但他对于“议论群起”的警惕,与高宗如出一辙。隆兴元年,时任中书舍人的周必大、给事中金安节,因论列近臣龙大渊、曾觌等,被宰相呼召至都堂,“宣示御札,大略谓给舍论大渊等,并为人鼓惑,议论群起,在太上时岂敢如此”。
就统治者看来,即便需要“言路”,这进言的路径也只能是通向他们一端;若有溢出,则被认为是鼓惑眩众。这种戒惕,较之“壅蔽”,毋宁说更为切近肌肤,刻骨铭心。
今日言事官欲论一事一人,皆先探上意如何,方进文字。
逢迎谄佞、畏缩不言之例皆非鲜见。更可喟叹的是,一些忠于职守的官员,也会出于避免朝廷困扰的立场,倾向于回避实情。哲宗元祐中地方财政吃紧,朝廷派员调查,范祖禹出面反对:
臣伏见近遣户部郎官往京西会计转运司财用出入之数。自来诸路每告乏,朝廷详酌应副,其余则责办于外计。今既遣郎官会计,必见阙少实数。若其数不多,则朝廷可以应副;若其数浩大,不知朝廷能尽应副邪?
他主张让地方自行处理,朝廷不宜过问“实数”,以免面对实际窘困带来尴尬。
乾道时江西水灾,孝宗全不知情,事后追问,参政蒋芾解释说:
州县所以不敢申,恐朝廷或不乐闻。闻今陛下询访民间疾苦,焦劳形于玉色,谁敢隐匿!
这就是说,在众多消息之中,地方官员选择“上传”的内容,取决于他们对君主“玉色”及朝廷态度的揣摩。这种对于“玉色”、“玉音”的小心观察与测度,记载中比比皆是。凡当奏闻之事引惹“上变色不悦”时,通常“同列皆止之”。真德秀在《讲筵进读手记》中,曾经记录下他读“汉成帝荒淫一节”时,对于理宗态度的观察:“敷陈之间语颇峻切,仰瞻玉色略无少忤。”而遇到皇帝“玉音峻厉”、“玉色怫然”之际,则少有敢于坚持进言的官员。
这种情形不能简单归结于官员个人素质问题,而是由制度周边的整体氛围、由深入脊髓的“奉上”、“唯上”文化所导致。尽管说“天视自我民视,天听自我民听”,制度设计的核心、官员取舍的依据、冲突周旋的落脚,却是效忠君主,顺从上峰。这是官僚文化根深蒂固的选择倾向。
三、馀论：信息通塞与“制度文化”
信息渠道的路向、制度的针对性及运作形式,显然受到政治局势左右。宋代日常治理体系下有百官转对轮对,有给舍台谏进言、监司郡守禀报,庆历熙宁等变法活动期间则会集中出现成规模的按察巡视,不同方式并存互补。而信息的通达与否,并不仅仅在于是否有相应的输送呈递渠道;即便渠道设置周全,亦不意味着信息沟通流畅。
一般说来,高踞于臣民之上的“人君”,明白居高宅深的不利,开广言路是其延展视听的重要手段;当政宰辅亦须了解内外信息,以便施政。有关“直言朝廷阙失”的表态及相应规定,正是在这种背景下出台。但从现实中,我们看到,宋代既有“养臣下敢言之气”的呼吁,也有对言者“沽名卖直”的反感;既有敢批逆鳞而得青睐的事例,也有言事忤旨谴谪贬斥的情形;既有“谏官御史为陛下耳目,执政为股肱;股肱耳目必相为用”的说法,也有“言事者数与大臣异议去”的状况;既有“明目张胆”的危言正论,也有专意迎合的欺瞒诞谩;帝王与朝廷,既为信息焦虑,又惧怕面对“不乐闻”的现实……凡此种种,构成了一幅幅盘根错节的万象图。
信息渠道本身无所谓“通”“塞”,造成通塞的是其中发挥作用的“人事”。渠道不畅、信息不实,当然与国家的实际能力有关,既有技术层面的原因,例如交通条件差、讯息收集传递不便等;也有措置安排的原因,例如言者得知讯息的途径有限、处理人手数量资质不足等。更值得注意的是,在纵横交错的等级体制下,渠道层级的接卯处或曰权力枢纽处,都是信息的筛选流失处。
本文讨论的“言路”活动,涉及各层级官员对态势消息的解读、对政策方针的建议。其中传递的信息,通常经过筛选提炼加工,以供决策。构成这一路径的诸多环节上,少有原始消息,多是经由处理的信息;既有信息收集迟滞片面、缺漏模糊带来的影响,又是特定制度环境下官员主观抉择造成的结果。言路的阻滞、信息的扭曲,往往并非出于忽视,反而出于官员对其重要性的体认;不仅来自权相佞臣,也来自顾及仕宦前途的各层级官员。庸散不职者、作伪蒙蔽者、奉承逢迎者,无不在信息申报选择上下功夫。判断抉择与官员追求相关,仕途生涯的选拔任免虽有规矩准绳,而长官举荐、君相赏识无疑起着关键作用;前程既然操控在上,规避个人风险自然要向上窥伺。
有关言路的规定,提供着施行的可能性,一定程度上制约着事态的走势;而施行的实态,则受到多种因素的影响。设计者通常希望制度便于把控,而任何制度一经推出,其弹性空间,其内在罅隙,都会在施行过程中逐次显现,其溢出效应与潜在风险可能是制度推出者始料不及的。史籍记载所呈现的,往往是被当作“国家之典法”被记录的应然状态,希望以此“垂劝戒、示后世”。我们不能仅依据条目规定及二三范例,就认为制度实施有效;同时,也不能因为制度变形扭曲,就以“具文”一语草率交代。制度实施的“万象图”,应该说与环绕制度的政治文化氛围直接相关。
环绕制度的政治文化氛围,或可径称为“制度文化”。笔者所谓“制度文化”,不是单纯指特定时代创制的规范体系,而是指影响制度实施的环境,指多种因素互动积淀产生的综合状态。观察制度文化,不能忽视制度设计者、执行者、干预者、漠视者、抵制者的意识、态度、行为与周旋互动。朝廷意志并非唯一的决定因素,围绕言路有着不同的认知与多方实践。张力与转圜的结果,可能深化制度的影响力,可能消解制度的权威性和执行力,也可能导致制度的更新。从这一角度,或许能观察到影响制度走向的多种因素。一方面,特定制度的实施会影响到文化的趋向,制度上包容言者,台谏才会养成“元气”;另一方面,制度也为“制度文化”所包裹,例如对于进言利害的认知、进言者的声望、纳言者的公信力、以往进言的影响等因素,都左右着制度的预期和运行的结果。制度文化可以说是一种弥漫性的政治生态环境,浸润渗透于制度之中,影响着制度的生成及其活动方式。纵观历史上的各个时期,几乎没有任何制度按照其设计模式原样施行;调整修正甚至于变异走形,大致是其常态。或许可以说,制度面临的生态环境,决定着制度实施的基本前景。真正有意义的问题,不在于当时是否制订过相关的制度,而是被称作“制度”的那套规则和程序,在现实中如何实践并且发挥作用;当时的官僚体系如何执行(或曰对待)这套制度,当时的社会人群如何感知这套“制度”。
中国古代的制度文化显然是与官场文化交叉迭合的。“官场”是制度相关者集中活动的场合,是官僚文化存在的载体和基本空间。与官僚制度、官僚生存状态相关的惯例习俗、潜在规则,其特有的能量气息、风气的浸染与传播方式,都体现出官场作为“场”的辐射及感应特征。
信息制度的建设,无疑是政治权衡的结果;利害取舍、轻重缓急,取决于判断与抉择。制度注重程序,而许多背离流程的逆向措置,可能被包装在顺势的外表中。即便被认为成功的制度,其路径中亦可能有诸多变形,可能看上去端点与初衷形似,也可能勉强达致表面目标而伤及深层。有些看似被制度“防范”的做法,事实上可能是体制习用而不可或缺的运行方式。对于某些制度的“空转”,观察者批评其“空”,体制内注重其“转”;今天的研究者批评其渠道不畅,当年的操控者在意这系统格套俱在,可供驱使。
官方“言路”的节点留有层级式的阀门,掌握开关者,既有不肯尽职甚至刻意壅蔽者,也有忠于体制小心行事者。即便是后者,对于节门启闭的方式程度无疑也需要斟酌,除去触逆鳞带来的风险之外,上下之间失察不报是风险,打破安宁平衡同样是风险。其间深层的考虑往往在于预期的“政治秩序”(尽管实际上可能带来民情不安甚至社会动荡);而这些判断与抉择,正与抉择者身处的制度文化环境相关。
进言事,从来被认为是“朝政之大者”。宋廷有关言路建设的意向不乏清晰表述,但作为加强专制皇权的手段,这“建设”的指向性十分明显。言路承载着言论开放与意见进呈的特定方式,是士大夫政治参与的重要途径;但根本上讲,其运行从属于政权的需求。研究者会注意到,宋代官员的进言活动及其效应,有明显的运行曲线,其波峰高下与政治生态环境密切相关。当轴者关切的,主要是控御的维系及朝政的安宁;作为言路及其延展,如给舍台谏之封驳进言,轮对、经筵等君臣对话机会,按察、体量等信息搜讨途径,节门启闭、开放程度,都被制约在这一限度之内。有制有度,这正是“制度”一语的另一方面意义所在。 |
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