邀访学者论坛07

2019年4月16日下午，文研院第六期邀访学者内部报告会在北京大学静园二院111会议室举行。文研院邀访学者、华中农业大学教授狄金华作主题报告，题为“管区组织的浮与沉——对农村基层政府治理结构的反思”。第六期邀访学者刘志伟、藤田胜久、尹吉男、赵京兰、哈桑•法兹里•纳什里（Hassan Fazeli Nashli）、秦玲子、冯培文、邱源媛、郑少雄、袁剑、黄群、鲁家亮、于溯、赵妍杰，文研院副院长杨弘博、院长助理韩笑出席并参与讨论。第六期邀访学者、中国农业大学教授熊春文主持本次报告会。

首先，狄金华老师介绍了人民公社制度解体之后农村基层政府的组织演变。在旧有人民公社体制解体之后，全国范围内形成了一社一乡制、大区小乡制和大区中乡制三种不同的组织结构。这种不同使其在面对治理负荷时存在差异。同时，狄金华老师分析了人民公社制解体之后农村基层政权所面临的人员激励以及因其嵌于压力型体制与乡土社会之间所呈现的治理“结构之困”。

内部报告会现场

接着，狄金华老师分析了1980年代中期之后，不同地区的乡镇在其内部设立管区组织（或曰片区、办事处等）的状况，解析了在“镇（乡）—村”、“镇（乡）—管区—村”、“镇（乡）—总支—村”、“镇—（小）乡—村”等不同结构中其控制权的分配。通过田野研究，他发现，管区组织的设置改变了基层政府治理的内部结构，它通过内部的控制权分配，不仅再造了组织内的层级以奖励基层政府的官员，同时通过区分管区干部和机关干部，使乡镇内部成员形成明显的分工以应对基层政府治理的结构之困。

管区

随后，狄金华老师将乡镇政府与管区组织之间的控制权分配视为一套组织内部的分权治理模式，以此来分析管区组织在不同时期、不同地域所形成的与乡镇政府不同的分权治理模式中各要素间的协调关系，以及这种治理模式如何动态变化及形塑这种变化的外部条件为何。他认为，管区组织的设置与强化在相当程度上化解了乡镇在治理实践中所应对的激励困境和结构钳制，使得乡镇在应对各种治理任务和内部管理时，拥有较大的回旋空间；但管区的强化以及控制权的让渡同时会带来代理人行为的外部性溢出，这又会令乡镇或上级政府会对这一级组织进行约束，甚至打压。

狄金华老师指出，乡镇政府与管区组织间不同的控制权分配形态受到治理任务、治理成本和治理规模等多重因素的影响。在组织规模一定的情况下，乡镇则可以通过分权管区以激励管区干部来更积极地完成治理任务；治理任务越是偏向向村庄（或村民）汲取资源（汲取性任务），治理难度越大，治理负荷也相应越大，乡镇越倾向于分权的治理模式；治理任务越依赖村庄（或村民）的配合，基层政府治理的负荷就越大，乡镇政府采用直控式治理模式的绩效越差，越需要分权给村庄联系紧密的管区干部，以激励其与村干部沟通、完成治理任务；治理的空间越大、人口越多、异质性越强，越需要采取分权的治理模式；问责体系越宽松，则意味着外部制度的包容性越大，在同样的分权后果下，分权治理的风险就越小。

不同维度控制权分配组合下的治理结构

最后，狄金华老师总结了乡镇治理组织的三个特征——治理任务的专一性、治理规则的规范化程度以及治理的组织化程度。此外，乡镇包含着工作小组、科层部门和管区组织三种治理形态，其分别对应着运动式治理、科层治理和行政发包治理三种不同治理的机制。不同治理形态的治理机制和治理成本有所不同。当基层政府所面临的治理任务与外部治理环境不同的时候，它们则会不断调整其治理形态。

文研院副院长杨弘博为狄金华颁发邀访教授聘书

报告结束后，与会学者们就大学生村官计划的实施、农村基层民主选举、信访制度及其实践、乡村振兴过程中地方政府的角色与行为等问题进行了热烈且深入的讨论。