2023年12月20日下午，“北大文研讲座”第317期在北京大学静园二院208会议室举行，主题为“行政发包制的历史面向”。北京大学光华管理学院教授、北京大学经济与管理学部主任周黎安主讲，北京大学历史学系教授叶炜、北京大学政府管理学院助理教授罗祎楠评议。本次讲座为“社会科学中的历史方法”系列讲座第十讲。

讲座伊始，周黎安教授首先回应了本系列讲座的主题，讲述了历史方法在经济学研究中的作用与地位。经济史研究作为经济学的一个分支领域，更侧重数据和计量分析的策略，有时会因对于历史资料和制度细节掌握不充分而受到历史学家的批评和质疑。事实上，经济学家对于当前的经济史研究状况也颇有微词。诺贝尔经济学奖获得者罗伯特·索洛（Robert Solow）1985年在《美国经济评论》撰文批评经济学与经济史研究以及两者的关系，指出除了数据来源和叙事场景不同之外，经济学和经济史研究不存在什么差别。经济学从经济史学不到任何东西，还把经济学的坏习惯教给了经济史：经济学界的精英们把经济学当作社会物理学来研究，认为世界上存在一个放之四海而皆准的模型，只需加以引用即可。但索洛认为，经济分析的最终产物还可能是一系列依社会环境或历史背景而定的模型，而不是一个适用于所有环境的单一整体模型。

索洛的论述虽然发生在40年前，但今天这一领域仍然没有大的变化。在本次讲座中，周老师将行政发包制带入历史场景中，旨在改变历史为理论做脚注的现状，探讨历史如何为理论注入灵感和内涵。周老师首先对“行政发包制”进行概念分析，进而将观察视角转向明清时期的州县官、“一人政府”与基层治理，从明清基层治理看行政发包制的历史形态特征，最后将行政发包制置于历史视角下进行东西方对比，在历史长河中探讨中国国家治理模式的特点。

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罗伯特·墨顿·索洛

（Robert Merton Solow，1924.8.23-2023.12.21）

关于如何理解中国国家治理与政府运行的逻辑，学者们倾向于以西方国家的政府间关系特征为基准，通过比较揭示中国中央地方关系的特征，比如钱颖一教授的“中国特色的财政联邦主义”、许成钢教授的“面向地区分权的权威主义”等等，侧重于集权-分权维度的比较。中国的央地关系与西方国家的联邦制或单一制最大的区别是，前者是一个权威组织内部的上下级权力关系；而后者是一种契约上的平等关系，地方自治是基本原则，地方政府与中央政府之间并不是权力统摄的关系。这一显著不同在根本上是源于组织结构的差异。在集权和分权外，一些学者还关注到正式制度与非正式制度的结合，例如黄宗智先生的“集权的简约治理”，周雪光教授则从委托代理、正式与非正式、名和实三种关系来分析帝国治理的逻辑。

周黎安老师受到历史学研究的启发（瞿同祖《清代地方政府》、黄仁宇《十六世纪中国明代之财政与税收》），用“行政发包制”来概括中国国家治理的基本特征与内在逻辑。为了概念化，周老师借鉴经济学企业理论中关于雇佣制与外包制的分析，提出“行政发包制”的概念。这一概念在上下具有权力等级关系、职责分工、行政规则秩序的行动者之间嵌入了发包-承包的关系。在国家治理上，行政发包制与韦伯意义上的 “理性科层制”相对应，也与纯粹的 “市场外包制”相区别。它类似于在科层制内部引入“分封”和“包干”的因素，或者说在科层制的外壳之下置入“发包制”的灵魂，是一种混合或中间形态的组织类型，类似顾炎武“寓分封于郡县中”的理念。

接下来周老师分析了行政发包制三个维度的特征。首先，在行政权的分配上,行政发包制呈现以下两个基本特点:第一，委托人(发包方)拥有正式权威(如人事控制权、监察权、指导权、审批权)和剩余控制权(如不受约束的否决权和干预权)。这反映了行政组织内部上下级之间的权力分配，而非纯粹外包制下发包方和承包方平等的契约关系。第二，具体的执行权(即通常所说的事权)交给了承包方，更重要的是，承包方还以自由裁量权的方式享有许多实际控制权,即所谓的“天高皇帝远”的情形。

其次，在经济激励方面(即财政预算和人员激励)，行政发包制与科层制存在鲜明的区别，总体上表现为承包方拥有“剩余索取权”和面临强激励。承包方所能控制的财政预算和人员的薪酬福利均与政府服务的数量和人员努力的程度高度相关，承包方面临自筹资金的压力。在预算权分配上，行政发包制有以下两个基本特征：第一，承包方与发包方在财政或预算上是分成的关系，承包方拥有剩余索取权，通俗地说就是“交够上级的，剩下就是自己的”。第二，承包方的预算支出能力高度依赖于其筹集财政收入或收费的能力,即所谓的“收支一条线”。

第三，行政发包制的内部控制是一种结果导向的、人格化的责任分担。中国长期沿用的“属地管理”所强调的就是“谁主管，谁负责”，即辖区内发生的所有事情不管是否与辖区内部的管理有关，都属于辖区行政首脑的责任。上级下达的任务指标,往往以结果论英雄,不管下级是否有能力和条件完成,或者执行过程是否严格合乎程序和规则。这种结果导向和人格化的问责便于减少中央的责任和管理负担，对于承包方来说则是责任明晰和考核压力大的一种制度安排。由于在行政发包下承包方具体执行发包方交办的事务，拥有许多自由裁量权,同时也控制了相关信息的向上披露，所以上级经常也只能依赖最终的结果进行考核和控制。行政发包制在承包方的人员薪酬决定和激励体系上比较接近市场化的安排，薪酬和福利（包括奖金、晋升甚至灰色收入）与创造的收入或服务高度挂钩。

这三个维度在与韦伯理性科层制的对比上显得更加清楚：在行政权分配上，二者分别代表了模糊性放权与制度化授权模式，不可预测的自由裁量权（模糊的权力边界与管辖范围）与可预测的制度授权（清晰明确的权力边界与管辖范围）形成对比。在经济激励与预算安排方面，在预算权的分配上，行政发包制以经费自筹创收为主，而理性科层制具有足额拨款和预算控制；在人员激励上，行政发包制是一种收入分成的强激励形式，而非采取固定的薪酬和福利方式。在内部控制与问责考核上，行政发包制是一种人格化、结果导向的无限责任，而科层制以职业化和程序规则为导向，官员尽职免责。

接下来周老师探讨了行政发包的组织边界——行政内包与行政外包的区分。行政发包的“内”与“外”的主要区别是承包方是否享受官僚体制的行政晋升序列和品秩待遇，以及承包方是否面临行政规则和程序控制。统治风险-行政成本-预算约束构成了行政与发包组合及其组织边界的决定因素。“行政内包”是国家内部（官僚体内部制或“体制内”）的行政发包过程，涉及从朝廷到州县官、州县官到胥吏的行政发包链条和具体形式，揭示中央-地方的官僚体系的运作特征；而“行政外包”指国家通过特定的行政控制手段，将一些区域性公共事务或影响王权统治安危的事务（如宗族、邻里的民间内部秩序）“外包”给宗族、保甲、会馆等官僚体制之外的社会组织或士绅等社会群体，涉及国家与社会的关系。社会外包的行政控制体现在非对称的地位关系、社会承包资格的认定核准与荣誉授予、必要的绩效评估、行为监督与控制，使之区别于“市场化外包”。

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Tung-tsu Chu: Local Government in China under the Ch'ing

(Harvard University Press, 1962)

虽然当今现实与行政发包制的理想类型有所出入，但一旦聚焦中国历史上的基层治理，行政发包制的形态就表现得非常纯粹和彻底。瞿同祖（2003）将州县政府定义为“一人政府”，因为州县官兼行政官、税务官与法官于一身，职责无所不包，从钱粮上缴、决讼断辟、缉拿盗匪到劝农赈灾、兴教礼仪、公共工程等事无巨细，同时对于属地的一切事务承担最终责任。在建制上，州县一般设有正印官的辅佐官员（僚属），但实际上佐贰官被贬为“闲官”或“冗官”，更像是一个摆设，并不能真正分享、分割、分担其正式权力，相当一部分州县直接不设置佐贰官。冯友兰先生基于其父的亲身经历，将中国州县官比作“封君”，他所管的一县就是他的“采邑”，不同之处在于古代的封君把采邑收入全归自家享受，而县官则必须照定额向国库交银子。

在正式制度上，州县官的权力很小，周老师之所以将其称为“综合承包方”，是因为朝廷把州县的所有行政事务都“包”给了州县官，名义上从中央朝廷到督抚、按察使、道台、知府，都可以监督和命令州县官，但以上级官吏之少和地域面积之大，这些监督和节制只能聚焦少数核心指标（如钱粮上缴、社会治安），韦伯所概括的疏放式行政不可避免。

根据清政府正式的财政制度，州县不存在独立的一级财政，即不存在制度保障的预算收入和支出。州县官可支配的收入包括个人的薪俸、养廉银、经制书吏的薪俸，少量可动用的收入留存；现实中主要依靠收取陋规收入弥补缺口。州县征缴的钱粮按规定“起运”，上缴朝廷，剩下一部分属于“留存”，仍然不属于州县政府的预算收入，其控制权完全在朝廷户部。但常规性预算支出是存在的，如人员经费、行政办公经费等，维持州县政府日常运转需要一笔不小的开支且具有刚性。州县官所承包的政府财政就是这样一个注定“收不抵支”的局面，不足部分事实上必须由州县官自筹经费解决，由此形成财政包干、自收自支与自负盈亏的局面。

在考核和问责上，州县官每三年进行一次政绩考核（“大计”），按照直接上司（如知府）、布政司和刑按使、督抚的层级，从草拟、补充、修改到审定评语，最终上交给吏部。政绩考核的重点是钱粮上缴、司法审理和地方治安，如果州县官任职内没有钱粮亏欠、司法公正、社会太平（无盗贼），也无明显的违规违纪行为（如“贪酷”），就可以拿到合格的考核结果。这些考核主要是结果导向型，至于达到这些目标的手段和过程基本不管。少数表现突出者或幸运者还可以被督抚推荐给吏部，获得“卓异”荣誉（每个省只有少数名额），享受加级的奖励，甚至有机会觐见皇帝。

当我们走进州县衙门，可以发现这是一个层层分包的体系。州县官虽然饱读诗书，但通常既缺乏管理政府事务的专业技能，也缺乏对于清朝律令、则例以及官场惯例的精深了解，因此均需要依靠经验丰富的幕僚（师爷）协助打理钱谷、刑名等重要事务，以及长随作为私人助理。除了私人幕僚和家人之外，州县政府的运行依靠大量的吏役人员，衙署组织可分为六房（吏、户、礼、兵、刑、工）和三班（皂班、壮班和快班）。州县官将行政事务分包给六房，每房如同一个相对独立而完整的“承包单位”，典吏就是“包工头” ，负责房内人员招聘、经费筹措和支出，并负有对房内招募人员的监督、训诫义务，对后者的行为承担连带责任。

书吏在仕途上有极为有限的迁转机会，经制书吏还享有少量的工食银；衙役则是雇募而来的职役，社会地位很低，一部分人会被归入“贱役”之列。按照大清律例和吏部规则，州县官应该“百事躬亲”，不应该将决策权交给书吏和衙役，但事实上，书吏和衙役拥有诸多实质性权力。白德瑞在《爪牙》中即描述道：“典吏是在衙门中拥有实质性权力与权威的人员之一。典吏在其分管事务范围内负责对差务和待承办案件的分派，以及掌管其所辖的班收来的所有案费支出。” （白德瑞，《爪牙：清代县衙书吏与差役的权力网络》，广西师范大学出版社，2021）在正式规则上，每个州县雇佣的衙役定额数通常低于100人，任何官员雇佣超出经制吏役额数的编外人员将受到处罚。但在现实当中，这些对于胥吏的召募、编制、任期、使用等方面的规定并没有有效执行，形同空文；吏役的管理权基本掌握在地方官手中，地方官根据行政事务的具体需要决定吏役的雇佣数量。

周老师关心行政内包和行政外包的边界和分野，引向了明清时期“官吏分途”的问题。作为背景，周老师首先讲述了吏役制度在中国历史上经历的重大变迁。秦汉时期的吏被称为斗食佐史之吏，包括郡县诸曹管理文书的掾、史、书佐等，职位在县正佐官之下，但享有正式的秩级和俸食，而且可以向上晋升，汉初有胥吏成为“布衣将相”的例子。魏晋南北朝随着九品官人法的确立，职官出现品流之分，官吏的身份之别日益明显。隋唐科举制建立，科举成为做官的正途，而佐史掾吏落入“流外官”序列，但从流外官到流内官仍然保留了一丝希望；至宋代官吏的社会地位进一步分化，流动的官与固定和本地化的吏形成对应（周雪光，2016）。

从明中期之后，官吏分途已是不可阻挡的历史大势，到了清朝，胥吏虽活动于“官衙之内”，但事实上处在“体制之外”或“官制之外”，基本被排除在官僚体制的薪酬体系、晋升通道和管制规则之外。衙门雇佣的绝大多数的书吏和衙役不属于官方规定的编制（其实属于违禁之列），而对于吏役行政的管束，朝廷颁布的规章制度自然也鞭长莫及。当县官将绝大多数的衙门事务发包给书吏、书吏再分包给衙役之时，这已经是进入了“体制外”运转或“法外运行”的领地，其内部有一套相对独立的惯常秩序和流程，即我们所定义的行政外包体系，行政外包的承包方所享受的晋升序列、薪酬待遇以及面临的行政约束均显著区别于行政内包体系。

当从基层政府走向民间社会，我们能够看到更广阔的行政外包体系。从官、吏、役至士绅、百姓的身份序列和治理体系，构成了一个从朝廷到老百姓的发包治理的链条，政府内的发包逐渐过渡到政府外部的发包过程。士绅作为乡村社会的精英人士，既有财富和地位，又有领导力和影响力，官府明确赋予其教化和管理社会的职责。同时绅士也是公共事务（如教化、举办公共工程、协调邻里纠纷等）的外部承包人，需要自筹资金，利用自己的影响力实现乡村社会的有序管理。这是一种“非市场化外包”：政府仍然可以对士绅的身份、地位、特权以及行为进行控制和影响，施加必要的行政性控制，通过各种考核将社会精英纳入到“官本位”的体系之中。处于正式官僚体制之外的社会精英虽然不可能进入官僚体制的“职位晋升”序列，但被推进了政府掌控的非政府“头衔”（荣誉）体系的晋升序列，最终受到官员的制约。

从明清基层治理看行政发包制的特征，正式制度与非正式制度构成了二元嵌套结构。正式行政制度如等级权力、朝廷任官、规则程序、集中预算、行政问责等事项，州县官在行政辖区之内具有绝对权力和全面责任，受高度集中的预算体制制约，在重大决策上均需要请示上级政府并获得批准。正式制度的典型是刚性，在原则上坚决不让步，这导致非正式制度一定是弹性和张弛有度的。因为正式制度规定州县官的责、权、利一定是不对称的，非正式制度在赋予补偿，以实现整体的平衡。非正式发包制度主要体现在自由裁量、官职买卖、潜规则、预算包干、结果问责等，州县各级承包方具有自由裁量权和实质性权力，超编吏役和衙门内部的潜规则都被上级默许，在预算承包上呈现自收自支、自负盈亏的特点。这和强调责、权、利对等的市场化外包、理性化科层制的逻辑都不一样。

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清朝衙门审判案犯

将中国行政发包体制置于与历史上其他文明的对比中，更能发现其特色。其一是中世纪西欧的家产制国家，中世纪晚期至近代早期西欧国家随着国家间战争加强，绝对主义君主走向了行政-市场化外包制，政府公职变成公开私有化和世袭化，体现在如国家包税制（私人公司承包国家税收）、雇佣军（政府采购军事服务）、海外殖民外交的市场化外包（如荷兰的东印度公司）等，君臣之间也普遍存在私人庇护关系（家臣、近臣、附庸）。相比之下，中华帝制时期的“行政发包制”仍然是将发包-承包关系嵌入在官僚体制内部，或者将社会外包关系控制在行政体系之中（如赋予社会承包方官方或半官方身份，对社会承包方进行监督考核），君臣之间总体上也是非人格化的关系。

其二是波斯帝国松散的邦联结构。波斯帝国是一个中央集权的君主专制政权，依靠君主、王室和地方贵族，统治一个疆域辽阔和民族众多的帝国。波斯帝国从中央到行省是一个松散和疏放的行政发包制，国家和地方社会的关系接近于市场化外包，比中国行政控制下的外包更为彻底。总督大权在握，集行政权与军事权于一身，职位甚至可以世袭。行省每年向中央缴纳固定的贡奉，经费自筹自支，总督是剩余收入索取者，税款由包税人征收。总督没有能力渗透到地方社会，总督之下无正式的基层组织，主要依靠地方贵族自主管理，当地文化、习俗、宗教、法律保持多样性，缺乏统一的文化和法律。

其三，罗马帝国也是一个疆域辽阔和多语言多民族的帝国。在罗马共和国时期，元老院和公民大会被严重削弱了，权力集中于元首一个人。在地方政府层面，罗马帝国是由自治城市的集合体和“封建地区”构成。罗马帝制时期，文明从沿岸向内陆传播，而帝国从一个沿海城市的联盟向内陆地区扩张，然而内陆地区只有自然经济的庄园，货币很少流通，帝国只能将征兵和征税的任务外包给大土地所有者——庄园领主，帝国晚期尤其如此，使之带有“半封建”的性质，成为西方中世纪封建制度的先驱。区别于中华帝制朝廷任命的地方官员以及相对严密的基层治理（乡里制度），罗马帝国采取了行政的市场化外包形式，庄园领主为封建地区的首长，负责替国家收税及征兵。

最后，日本德川幕府是一种等级化、行政化的封建制。日本德川的幕藩制在东方社会是最接近西欧中世纪的封建庄园制，连结将军（君主）、大名（领主）和武士（家臣、骑士），是世袭化的采邑和封地，但又以行政控制力和基层渗透性更接近于中华帝制时期，显著区别于西欧。日本的分封制是嵌入在将军-大名-武士之间严格的等级关系，将军对大名施加诸多行政控制。与帝制中国相比，日本的国家治理模式包含了分封制和地方自治元素，如大名和武士的采邑、封地、官职的世袭化，大名的领主自主权，村庄的村民代表、村民大会自主决定村庄事务，村长负责分配和缴税等等。

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“此是中国官员大轿之图”

清·周培春

将视角转移回中国语境进行古今对比，行政发包制在新中国70多年（包括改革开放时期）经历了一系列重要的变化：国家政权深入乡村、街道，党组织触及基层社会的末梢，行政控制加强；政府间关系的制度化、程序化日益明显，政府运行的私人因素及公私不分的现象完全消除；地方政府决策、预算过程、政府考核和问责体系更加规范化和制度化。而行政发包制的一些基本特征仍然保留至今：地方政府事权高度集中，地方政策执行的自由裁量权造就了地方的多样性和灵活性；财政预算二元体制并存，预算外经费筹措体系仍然显著存在；结果导向和人格化问责，基层政府责、权、利不对称……

作为总结，周老师分享了来自历史的启发：从明清的帝国治理尤其是基层治理，我们看到了一个相比今天更加纯粹和彻底的行政发包制，包括中央-地方、国家-社会的联结、预算大包干特征、行政与发包体制的嵌套、咬合与内在张力。韦伯的家产制国家或家产官僚制概念刻画了国家治理机构的私人性、庇护性、世袭化及市场化交易，而忽略了行政体制与发包-承包关系的嵌套与咬合。与西欧中世纪及波斯、罗马帝国、日本幕府相比，帝制中国的行政发包制行政控制更具制度性、程序性、渗透性，国家与社会几乎无缝对接，呈现一个层层衔接的连续序列。在历史长河中，中国的国家治理模式既保持了惊人的持续性、稳定性，又体现了显著的变革、学习与适应特征。

与谈环节

随后，讲座进入与谈环节。叶炜老师表示，周老师的概念提出来自历史启发，对历史的解释力也非常强。在研究中对行政发包制的理解也向深入发展，涵盖从官僚体制内部到外部，从国家到社会的各个层面，还用行政发包的思路对中西古代其他文明都做了探讨，体现了“从中国发现历史”的追求。这一理论既可以容纳中国经验，也能在中国文明之外构建一般国家治理的理论，对制度史的研究很有启发。

基于自身研究经验，叶老师提出了以下问题：（1）委托人对发包方保有剩余控制权，但这些权力在，皇帝和官僚之间不存在委任责成，如何描述委托人和发包方的剩余控制权，和非发包方的主体之间有何差异？（2）在对行政发包制和理性科层制的比较中，可预测的规则和不可预测的权力在中国古代都可以观察到。周老师也提到了这种局部性，但这二者分别用于什么地方？为什么用于这些层次？如果从基层往上看，历史上很多朝代的中央机构都不是发包，为什么只在州县发包？（3）也有人强调州县官在上级的监督下没那么大权力，很多事情都要向上级请示，并没有像冯友兰说的宛如封君。（4）州县官面临如此众多的书吏、衙役，实际上进行怎样的发包，是否容易管理，上级政府对县令的发包和他们对书吏、衙役的发包是否相同。

罗祎楠教授表示，首先，韦伯的家产官僚制将官职视为私产，将传统规则作为权威，支配者和家产官僚在传统之外都是自由裁量领域。家产制的“产”很重要，正是围绕“产”展开的行动逻辑。“产”意味着相对稳定的占有，只有这样才能在长远利益上获得更多权力，同时也赋予了身份。第二，按照熊彼特（Joseph Alois Schumpeter）的官僚企业家理论，从经济学视角探讨制度之外人们的行动能力，关注经济效率，而自由裁量空间能给人创造性。这关系到中央政府和地方政府怎样获益，非正式制度主要是“习惯成自然”的过程，不是国家制定的写于羊皮纸之上的法规，而惯例在其中就发挥了很重要的作用。行政发包制以“事”为中心，县衙汇聚、运转“事”，并由此展开外包。“事”和“法”是基本对局，在一些研究中，“事”的基础作用已经引起学者注意。首先可以关注“事”作为社会科学的分析性结构，就是发包出去之后人们的具体行动，比如凌鹏关于情理与诬告的讨论。《叫魂》也围绕着“事”的表达和再现，呈现皇帝和军机处的判断和决策。如果以发包制为中心，关注以“事”为中心求“功”的过程，将对经济学和社会学都有很大启发。

讲座最后，周黎安老师对上述发言进行了回应，与会学者与听众就中国基层治理的制度逻辑、行政发包制的历史面向、韦伯的家产官僚制等问题进行了热烈的讨论与交流。本次讲座在热烈的气氛中圆满结束。