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【文研论坛147】地区增长联盟与中国特色的政商关系

发布时间:2021-12-02

2021年6月16日上午,“北大文研论坛”第147期在北京大学静园二院208会议室及线上平台同步举行,主题为“地区增长联盟与中国特色的政商关系”。北京大学光华管理学院教授周黎安作引言,文研院邀访学者、上海大学社会学院教授黄晓春主持,文研院工作委员、北京大学社会学系教授周飞舟,北京大学社会学系教授张静出席并参与讨论。周黎安教授的同题论文《地区增长联盟与中国特色的政商关系》(《社会》2021年06期)已刊发,链接附于文末,感兴趣的读者可以参看。



论坛伊始,周黎安老师首先带来“地区增长联盟:中国特色的政商关系”的主题报告。周黎安老师从研究背景开始讲起,中国过去四十年塑造了非常独特的政府与市场、政府与企业的关系,如何理解和界定中国政商关系的特征变得十分重要。对于中国政府与企业的关系,政治学家和社会学家研究较多,积累了非常丰富的文献,主要聚焦以下三个视角:基于资源依赖而形成的庇护网络、非正式关系、特殊主义互惠;发展型地方政府下的政企合作、增长联盟;政府监管下的政企合谋。


梳理以往的文献,周黎安老师发现仍有几个重要的问题有待研究。第一个有待深入研究的问题是中国政商关系之中的非正式关系。以往关于中国政商关系的分析主要聚焦于官员与企业家之间的非正式的、特殊主义、关系型互惠,但是两者之间仍然存在制度化或正式化的互动,例如政商之间政绩-业绩纽带经常是明确写入双方正式的合作协议之中,政绩-业绩纽带是合理合法、透明的关系。所以在此过程中,怎样理解这种非正式关系与正式关系之间的互动,目前还未明晰。


《转型中的地方政府:官员激励与治理》

周黎安著

格致出版社,2017年


第二个有待研究的问题是中国政商关系中的庇护关系。以往关于中国政商关系的分析经常聚焦于官员与企业之间基于不平等权力或资源依赖而产生的庇护关系。庇护关系以双方关系的封闭性和被庇护人的依赖性为特征,但是,在现实生活中,我们也看到与此特征不完全一致的现象。政商双方的关系具有开放性和流动性,地方官员是频繁流动的,企业也可以自由选择投资地。从政绩-业绩纽带的视角看,如果一家企业失去“政绩创造力”,庇护关系难以持久,尤其在官员频繁流动的情况下;反过来,一家中小企业成长为有竞争力和品牌力的企业,也可能成为地方政府的“香饽饽”。所以,如何理解政商关系之中的绩效导向与庇护网络变成下一步需要解答的问题。


第三个有待研究的问题是中国政商关系的不同面向。当前文献从不同视角揭示出中国政商关系的不同特征,如非正式庇护关系、增长联盟、政企合谋,多重特征可能并存于中国的现实之中,因而使得每一种典型概括的适用性都存在局限。譬如一个地区中小企业与基层干部之间可能存在非正式庇护关系,但地区主政官与大企业之间更可能存在政绩-业绩交换纽带,这些关系在某些场合(如中央政府监管之下)又演变成合谋关系。在中国的行政体制中,政商之间的多层次关系还表现为主政官的“帮助之手”与基层官员的“掠夺之手”。如何将这些不同层次和不同面向的政商关系置于一个分析框架,使之变成一个关系统一体或“一体多面”的关系,并揭示其决定因素,变得十分重要。


最后一个有待思考和研究的问题是以上讨论的政商关系是否为中国特色。因为无论经济学还是社会学、政治学关于政商关系的理想基准是统一的:基于法律、规则的保持距离型的关系。无论是马克斯·韦伯(Max Weber),亦或是帕森斯(Talcott Parsons),他们都认为,现代化进程意味着从传统社会的特殊主义和人格化关系向现代社会的普遍主义和非人格化关系转型,最终将走向规则化、制度化和法治化的道路。但中国政商关系的发展并非如此。中国的政商关系的下述特征即使在未来也可能是常态化的:政府的定位使得政企之间的关系难以保持距离,而是密切互动;行政发包制之下政绩考核的常态化,即政商的政绩-业绩纽带的常态化;官员的人格化激励及政商互信的重要支撑作用。那么,需要思考的是,在中国这样一种特殊的经济发展阶段,政商之间的人格化和制度化到底是何种互动关系?


周黎安老师基于“官场+市场”的理论,试图重新梳理和分析政府与企业、官员与企业家之间的关系特征及其影响,揭示出中国政商关系“一体多面”的重要特征。周黎安老师认为,在“官场+市场”竞争互动下,以“政绩-业绩”互惠关系为纽带,因为官场流动性和市场流动性的结构差异而形成地区性多层次、多面向的政商综合体,塑造出制度化与人格化“混搭”的政商关系,形成“竞争性地区增长联盟”。官场竞争嵌入于市场竞争(包括全球化)之中,市场竞争嵌入于官场竞争之中,“官场+市场”又嵌入于社会关系(如信任、地方关系网络)之中,由此塑造了中国多层次、多面向的政商综合体和地区增长联盟,在整体上为地区的高速增长奠定重要制度基础。


新古典经济学隐含了政商关系的一条基本假设,即政府与市场的关系是保持距离型关系(arm’s length relationship)。在政府提供公共产品、实施市场和社会监管的过程中,政府与企业的关系是基于法律、契约和规则的关系。主流经济学关于政企关系的认知与设定反映了以英美国家为主的实践,产权制度、法治、公民社会等支持了保持距离型政企关系。


英美、德国、日韩的政企关系均在国家层面,但中国政商关系主要体现为地方性(属地)关系。在这种地方性关系中,主要有两大制度原因在背后起推动作用。一是“条块结合,以块为主”:除少数中央垂直管理(如银保监),经济和社会监管(环境、工商、质检、安全、社保)的执行主要在地方政府,受到地方政府的影响。二是属地管理:地方政府与辖区非国有企业之间形成了最频繁、最密切、最重要的关系。


以经济发展绩效为基础的政治锦标赛塑造了“官场+市场”的独特发展模式。一是,辖区企业在市场竞争的结果影响官员官场竞争的命运。二是,官场竞争驱使地方官员竞相改善辖区招商服务环境和基础设施,影响辖区企业在市场上竞争的命运。


官场竞争嵌入在市场竞争之中,市场竞争引导和制约官场竞争,避免了官场竞争蜕变为政治作秀或权力游戏。市场竞争嵌入在官场竞争的逻辑之下,企业竞争背后是地方政府和地方官员助力和赋能。在辖区内,地方政治精英与经济精英形成利益互赖和密切合作关系;辖区间又相互竞争。在此,地方政府与企业形成了一条“政绩-业绩”互惠交换纽带,政绩依靠企业业绩,业绩依靠政府助力。


“政绩-业绩”互惠交换纽带

政绩依靠企业业绩,业绩依靠政府助力


在“官场+市场”双重竞争机制作用下,地方官员与企业(家)形成利益共同体,为增强本地企业市场竞争力,优势互补,密切合作。具体而言,即地方官员控制了企业业绩所需的关键性要素,如财政资金、项目审批、土地批租、融资支持、监管执法、税收,提供重要的协调服务,解决企业瓶颈问题;地方企业创造了地方官员关心的关键政绩。这是官员政绩与企业业绩的自愿交换,不以等级权力或产权关系作为纽带,区别于政府与国企、乡镇企业的关系,是一种全面深入的战略合作关系。而且这种交换是一种双向依赖关系,即优势互补,激励相容,形成利益共同体。政绩-业绩互惠纽带设定了政企合作的最大空间和底线,即地方官员寻求与促进本地经济增长的企业结盟,避免与阻碍本地经济增长的企业结盟。


随后,周黎安老师论述了政绩-业绩纽带的三个关键特征。第一个关键特征有两重内涵,其一是属地外的排他性和歧视性,官员关心的政绩指标具有鲜明的属地性,“政绩-业绩”纽带只发生在辖区内部,非属地企业不在此互惠关系中;其二是属地内的包容性和广泛性,官员关注辖区加总的企业业绩,并非天然歧视中小企业,GDP和财税等政绩指标具有经济增长意义上的广泛性和包容性,地方官员愿意大力度补贴大企业或战略行业,以带动上下游企业的集聚,做大综合产值。第二个关键特征为政企关系的开放性与动态性。政绩与业绩都有着强烈的绩效导向,这表现为地方官员永远欢迎和支持成功的企业、成长性好的企业、附加值高的企业,并非是“锁定”或封闭的寻租关系。地方政府对于属地企业“救急不救穷”,这区别于传统国企的软预算约束问题(救急也救穷),对于长期失去市场竞争力的企业,地方政府将会减少甚至取消政策支持。此外,绩效导向也削弱了地方官员人事变动带来的影响,只有显著贡献区域增长的企业会持续得到继任官员的青睐。第三个关键特征为中国当今的政商关系是一种兼具制度化和人格化双重特征的关系。制度化的一面是官员的政绩考核高度制度化,政绩与业绩的交换是可预测、可量化、可签约的正式关系,绩效导向及开放、动态的特征都体现了非人格化、非特殊主义的属性;人格化的一面为政绩-业绩交换不简单是政府与企业两个组织间的合作关系,其底层是官员人格化激励驱动,同时需要人格化的互信和沟通作为基础和支撑。


经济学的研究表明,正式制度的运行需要非正式制度的支持,市场交易仅仅依靠司法和契约制度是高成本的,经常依靠关系契约和社会资本。经济学家很少考虑官员与企业互动中的信任问题,其实在中国的制度背景下,地方官员和潜在的投资企业之间面临典型的双向道德风险问题。在一个跨期投资决策环境下,企业家担心实物投资一旦完成,官员可以“敲竹杠”(hold-up);官员也担心企业骗取补贴和优惠政策,或随时撤走。外部的司法和契约制度无法完全制止双向道德风险的发生。政绩与业绩的互惠交换需要以官商互信为基础。这解释了地方官员与企业家之间的密切交往关系,一方面是充分的信息沟通与交流,另一方面是建立互信。这种政企之间的非正式关系需要重新认识和思考。在西方语境下,官员与企业家保持密切互动和信任关系一般被普遍认为是裙带主义、特惠主义或者寻租和腐败的征兆,势必对经济发展带来负面影响。但如果我们认为政企合作对于区域经济发展是创造价值的,那么促成政企合作的双方信任机制就变得极为重要,信任有助于克服政商之间双向道德风险,促成互利合作,尤其在法治、契约实施和市场支持性的制度缺乏的地方。


关于政商关系的制度化与人格化如何互动,周黎安老师认为,可量化和可签约的政绩-业绩纽带(即制度化的合作关系)一方面依靠官员人格化的激励驱动,另一方面也需要人格化的信任关系支撑。制度化的政绩考核与政绩-业绩纽带也对政商的人格化关系的发展方向施加了限制和约束,即避免有损于官员政绩的合谋、寻租或庇护关系。


政企之间在许多国家的制度环境下并非是对称和平衡的,政府权力具有天然垄断性和强制性,而企业更可能处于弱势的一边。但中国依靠双重竞争机制在相当程度上塑造了政商关系的平衡性、对称性、开放性。“官场+市场”的双重竞争机制既塑造了政绩-业绩交换互惠机制,也创造了地方官员与企业家之间某种平衡性与对称性,使政商的相互信任得以建立。


以“政绩-业绩”纽带为基础的政商关系高度依赖于“官场+市场”双重竞争机制,使得在地区间之间和地区内部不同层级官员呈现显著的差异性和多样性。“官场竞争”与“市场竞争”的不同组合塑造了不同性质和内容的政商关系。官场流动性决定了由官场竞争驱动的政绩关怀的强度,市场流动性决定了企业对于地方政府的依赖性和谈判力,而一个地区政商关系的性质和特征受制于这双重流动性结合的程度以及政府不同部门和不同层级整合力度。


地区增长联盟与政商综合体



政商关系最成功的、最健康的地区:政绩-业绩纽带纵向渗透,从上到下(职能部门和基层官员)扮演“帮助之手”,积极服务各类企业。政商关系最失败的地区:从主要官员到基层官员扮演“掠夺之手”,庇护网络盛行,非国有企业发展艰难。介于中间状态、“官吏分流”的政商关系:主政官与大企业间政绩-业绩互惠,职能部门、基层官员与中小企业形成庇护和狭隘的私人关系。


周黎安老师认为,中国这种特色政商关系的影响有利有弊。有利的一面在于,在国家层面尚未形成对非国有企业有效制度保障的环境下,双市场竞争模式驱动了双绩效互惠机制,地区增长联盟作为一种准制度形式为非国有企业提供了产权保障和政策支持,政企优势互补,激励相容,为地区高速增长奠定关键性基础。政企合作有助于同时克服“市场失灵”和“政府失灵”,抑制“掠夺之手”。另外地区增长联盟所塑造的政商关系也有其潜在的问题与短板,主要表现为属地歧视性和排他性阻碍了区域经济一体化和全国性统一市场的形成;政商关系的人格化属性虽然有助于提供激励基础和维持官商互信和充分沟通,但也在一定程度上带来了政企合作的相机性和不确定性,政商合谋、寻租和腐败在一定范围内会存在。


在论述到中国特色政商关系的未来演变时,周黎安老师指出,近年来中央对地方官员考核指标体系逐渐调整优化,在经济发展绩效之外日益提高了环保、创新和民生的考核权重,政绩指标呈现多元化趋势。这些变化有助于防止政商关系朝着“逐底竞争”(race-to-the-bottom)的方向发展,在保持经济增长的同时寻找更高的发展质量。随着中央大规模反腐以及国家治理对于程序和规则的重视程度加强,政商关系将以“亲清”原则为最高标准,过去政商关系中的腐败、寻租、利益捕获现象将会显著减少,朝着更加良性的方向发展。


周黎安老师在讲座现场


周黎安老师最后总结道,中国政商关系更主要体现在地区层面上,形成竞争性地区增长联盟:“官场+市场”竞争互动塑造了“政绩-业绩”互惠纽带和多层次多面向“政商综合体”。“官场+市场”双重竞争机制是塑造上述政商关系特征的制度化基础,官场流动性的纵向差异以及市场流动性的企业差异的不同组合,使地区之间和地区内部的政商关系呈现差异性及相机性特征(区别于英美、日德国家层面相对稳定的关系特性)。随着国家日益追求高质量的经济发展,“地区增长联盟”将走向“地区发展联盟”。



对谈环节


论坛现场


对谈环节,周飞舟老师主要从四个方面进行评述。首先,周老师认为周黎安的本项研究是对之前“晋升锦标赛理论”的实质性推进,从之前关注人事的研究角度转换到政商关系上来,有力地反驳了对晋升锦标赛理论的一些挑战。例如研究揭示出地方的业绩与政绩对于官员晋升的重要意义。第二点是,从社会学的角度来看,“混搭”概念的提出对于理解中国的政商关系具有较强理论解释力。对中国四十多年持续高速的经济增长的解释,学界形成的基本共识是地方竞争,但是对于地方如何竞争,学界的共识性并不强,有些学者倾向认为地方政府是“掠夺之手”,而也有些学者倾向认为地方政府是“帮助之手”,这两者都没有看到中国地方竞争与政商关系的特色之处。政商关系中的“混搭”概念不仅是一个经验概括,而且还具有理论潜力。制度化和人格化的混搭,不仅可以解释经济发展好的地区的增长原因,而且也能解释未能健康发展地区的增长桎梏,是一种机制性的解释。


第三点是,政商关系中的家长制心态需要着重注意。前面论述到的地方政府对企业“救急不救穷”、属地内的保护与属地外的歧视等原则,这在中国各个地方显而易见,体现了本位主义的原则。其实这背后有一种家长制心态的弥漫,不仅弥漫于政商关系中,而且还鲜明的体现在中央政府与地方政府、地方政府与普通老百姓之中。最后一点是,政商关系的对称性问题特别重要。“官吏分流”指的是,在官僚体系中,晋升的是“官”,“吏”是不流动的。对企业而言,与地方的主政官搞好关系就能便利很多事情。具体到政商关系,有的企业出现了危机,地方政府会积极主动地去解救;而有的企业出现了问题,地方政府表现得则不那么积极。当然总体来说是以政绩为主,关系为辅,但是具体到每一个企业,再考虑到政府内部情况,就会相对复杂一些。在涉及到帮助企业渡过难关时,人格化的关系起到很大的作用。因为对于地方官员而言,该企业家“靠不靠谱”在相当程度上决定了是否给予援手。这种“靠不靠谱”并非单纯指的是企业的技术指标和财政状况,更多则体现在社会情感意义的层面上。所以对于地方官员和企业家来说,双方心中对“靠谱”的界定需要深入探讨,这种人格化的“混搭”在未来将变成何种样态也需要深入思考。


随后,张静老师进行评述。张静老师指出,周黎安老师本项研究的努力方向是,试图概括出中国政商关系某些制度性的,但同时又是独特的内容。社会学和经济学对正式结构/制度和非正式结构/制度都非常重视,往往从这两个角度去讨论社会现象。正式结构一般是制度化的结构性质,然后非正式结构一般则是指人格化的内容。对多数学者而言,制度化与人格化这对概念是相对的,或者在某种程度上是有张力和矛盾的。大多数坚持制度主义的学者会认为制度化的发展会取代人格化的内容,非正式化存在的必要性会降低,在此意义上,制度化与人格化是一种此消彼长的关系。但周黎安老师基于中国现实,试图观察政商关系中哪些是制度化或人格化的存在,哪些又同时包含两者,并不是将其放在一种冲突、对立的视角下去研究。此外,关于前面论述的地区增长联盟,也符合中国地方实际发展状况。在政府与企业相互依赖之时,两者会形成一种联盟,当然这种平衡的关系中会有动态的调整。当政府发现自身稍处弱势之时,这时政府会做调整,来保持自身的强势地位。


张静老师进而提出两个需要思考的问题。一是现实情境中可以看到,小微企业往往会寻求政府的庇护,因为在企业发展中会有很多的制度限制,这需要小微企业熟悉发展规则,游走于各种规则之间。小企业为了获得发展,往往会积极与政府建立联系,听取政府官员的建议,合理规避发展障碍。这种看似是非常个人化、非正式化的解决方式,但多数人都按照这种规则去做,这本身就已经形成了一种规则,变成了制度化的解决方式。第二个问题是,政商之间依赖关系的平衡发展。于政府而言,如果其一直关注的是经济增长,而非别的目标,那么与大企业的依赖程度是较深的。但是政府的目标如果在一定期间换成了其他目标,如扶贫或者绿化,那么与原有企业之间的关系需要重新考量。如果原企业愿意帮助政府一起做扶贫或绿化工作,那么政商之间的持续性关系还会延续,否则将会重新进行审视现有的依赖关系。


针对张静老师的问题,周黎安老师回应道,随着政绩考核指标的多元化发展,政绩与业绩之间的交换不仅仅局限于经济利润,政府还会要求企业切实承担起社会责任,促使企业在社会公益方面做出贡献。西方企业社会责任推动力主要来源于消费者,因为消费者的个人权利意识较强;而中国则不同,中国企业社会责任的履行主要由政府及官员推动实行。这里而言的“业绩”是广义的,政商之间的交换会随着政绩考核的变化而增减,企业的定位也会发生相应的变化,而且依然可以被量化到政商的正式合同里,与西方国家有着明显的区别。总体而言,政绩-业绩的纽带是政商交换的核心。


提问环节,周黎安老师围绕官员继任对企业发展的影响、政绩评价标准多元化对未来政商关系的影响、地区增长联盟下的政商关系等问题逐一进行了解答。周黎安老师补充道,中国政商关系中制度化和人格化的混搭在相当长的时间内会持续,其中人格化的内容在短时间内很难被制度化、规则化取代,而且在科层体制中上层政府倾向于用制度化和正式化方式,底层政府则倾向于非正式化方式。西方国家强调政府与企业应该保持距离,这点对中国国情并不适用,仅仅让政府聚焦公共服务值得警惕。



附:周黎安《地区增长联盟与中国特色的政商关系》,《社会》2021年06期。(点击此处即可跳转阅读)


摘要:本文旨在提供一个分析框架,刻画改革开放时期中国独具特色的政商关系。政府与非国有企业之间的关系主要体现在地区层面,在"官场+市场"双重竞争机制驱动下,结成"政绩—业绩"纽带,并以此为中心形成制度化和人格化双重特征"混搭"的关系。这区别于英美等西方国家政企之间边界分明、规则清晰的制度化关系,以及发展中国家常见的基于血缘、地缘等传统社会网络的人情关系,也区别于狭隘互利的政治庇护关系。在一个地区内部,随着官场晋升流动性和企业跨地区流动性的变化,政绩—业绩纽带的强度在不同层级的政府官员与不同规模的企业之间也相应发生变化,由此形成了多面向、多层次、多维度的地区增长联盟和政商综合体。中国特色的政商关系在总体上弥补了长期以来国家层面对于民营企业制度化保障之不足,为中国的高速经济增长提供了重要的准制度基础。


关键词:政商关系;地区增长联盟;政绩—业绩纽带;官场+市场;