导言

岁末年初以来，新冠肺炎疫情蔓延全国。医护人员冲锋在前，病人的生死、同胞的安危，无不牵动着我们的心。近期，我们将陆续推出一系列文章、笔谈，围绕和此次疫情以及历史上类似公共危机相关的政治、经济、法律、文化的复杂成因及后果，进行分析和反思，也将尝试在古今中外相关的历史经验中，从人类曾经面临的各种灾难与危机中寻找镜鉴。

今天，我们推送由北京大学生命科学学院吕植教授及其团队执笔的文章《代价沉重的进步：对野生动物保护修法的建言》。作为保护生物学领域的资深学者，吕植教授和她的同事长期以来为野生动物保护的政策推动而呼吁奔走。今春这场疫情爆发后，吕植教授迅速征集十余位学者的联名签字倡议，对从公共健康安全的角度加强和提升野生动物管理利用水平进行紧急呼吁。就在数日前，全国人大通过决议，将尽快启动野生动物保护法律法规的修订。这是一个代价沉重的进步，然而吕植教授和她的团队主张，要真正实现这个进步，还需要从理念的更新、范围的界定，检疫体系的完善，信息公开与公民参与等各个方面，开展扎实有效的工作，使法律的规范和引导，落实在人们消费习惯的转变上，重建人与自然的平衡。感谢吕植老师授权。

四位署名作者的单位分别为：吕植（北京大学生命科学学院），史湘莹（山水自然保护中心），肖凌云（北京大学生命科学学院），赵翔（山水自然保护中心）。吕植老师曾担任北京大学人文社会科学研究院第57期文研讲座主讲人。

代价沉重的进步

对野生动物保护修法的建言

文 | 吕植，史湘莹，肖凌云，赵翔

2020年，新型冠状病毒肺炎的爆发给整个中国带来了一个特殊的春节，并波及到世界。病毒源于蝙蝠，虽然中间宿主还不完全确定，但已有研究都直指野生动物交易和食用，特别是脏乱的市场，诸多野生动物活体在不自然的状态下聚集在一起，为病毒变异和跨物种感染提供了温床。公共安全与野生动物直接挂钩，让“保护野生动物就是保护人类”的口号有了真实的切肤之痛。“病毒猎手”哥伦比亚大学教授利普金表示，希望中国永久禁止野生动物贸易，否则十年后病毒可能再次来袭。而从十七年前的SARS到今天的新冠病毒，暴露出我国的《野生动物保护法》等现有法律政策和执行监管中存在漏洞，亟待修订和完善。

在1月20日疫情公开发布后，十九位院士学者在1月22日呼吁全国人大紧急修订《野生动物保护法》等相关法律，禁止野生动物非法食用和贸易，从源头控制重大公共安全风险。此后的一项公众意愿调查表明，在近十万被调查者中，赞成全面禁止吃野味和野生动物贸易的都在95%以上。

公众之所以有如此高涨的意愿，与疫情造成了巨大的健康与生命损失直接相关。一个多月来，每天的疫情一个个跳动的数字背后都是一个个鲜活的、和我们同样的人和家庭，这让全社会陷入巨大的伤痛之中。不仅如此，“战疫”还付出了难以估量的社会经济代价。据估计，光春节7天，餐饮、旅游和影视业的损失就在一万亿元左右，服务业整体受到冲击，生产短时间无法恢复，波及全球的产品供应。很多人估计，此次疫情对中国经济的影响高于SARS。

科学研究表明，近些年来世界各地出现的新发传染病，例如亨德拉、尼帕病毒，H7N9禽流感、埃博拉、中东呼吸综合征等等，都和动物有关。统计发现有超过70%的新发传染病来源于动物。这些病毒本来存在于自然界，与宿主野生动物长期协同演化，达成平衡，但由于人类食用野生动物，或者侵蚀野生动物栖息地，使得这些病毒与人类的接触面大幅增加，给病毒从野生动物到人类的传播创造了条件，危及公共卫生安全。加之交通的便利和人口的流动，使得流行病爆发的几率大大增加。

许多人称此次疫情爆发的事件是“灰犀牛”——远看似乎没有威胁，而当它一旦被触怒、向你奔袭而来时，能够逃脱的几率微乎其微。用这个概念来比喻野生动物贸易和食用对人类的潜在风险最恰当不过。非典时期，对野生动物食用和交易的禁令也曾如这个月这样猛烈，然而半年一年过去之后，“好了伤疤忘了疼”，风险又被监管者和从业者所忽视，没有从根本上杜绝野生动物的非法贸易和消费。因此，疫情的再次爆发有其必然之处。所幸的是，这一次，人大做出了快速和积极的反应。就在昨天（2月24号），人大常委会出台了《关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》，并决定由全国人大立即启动修订《野生动物保护法》及相关法律的工作。

那么，《野生动物保护法》究竟有什么问题，应该如何修订？

01 首先，需要改变理念，《野生动物保护法》应以保护为目的，并纳入公共安全的考虑。

法律不可避免地带有时代色彩。《野生动物保护法》最早发布于1988年，当时的立法目的为“保护、拯救珍贵、濒危野生动物，保护、发展和合理利用野生动物资源，维护生态平衡”方针是“加强资源保护、积极驯养繁殖、合理开发利用”，野生动物和木材、矿产一样被视为可利用资源，保护就是为了利用。在2016年该法修订时，对目的和原则做了相应改变，分别为“保护野生动物，拯救珍贵、濒危野生动物，维护生物多样性和生态平衡，推进生态文明建设”，和“保护优先、规范利用、严格监管”。随着生态文明理念的深入，尊重自然、顺应自然，保护自然正在全社会逐渐形成共识，成为这个时代新的价值观；并且通过SARS和此次新冠病毒的爆发使更多人认识到野生动物与公共安全的关系，因此建议此次修法将目的和原则分别修改为：“保护生物多样性，保障生态安全和公共卫生安全，建设生态文明”和“严格保护，规范管理，有效监督”。

02其次，应明确野生动物的定义，扩大《野生动物保护法》的保护范围。

对野生动物的定义，建议采用人们通常理解的概念，即生活在自然和人工环境中、未曾被人类驯化的动物。目前，《野生动物保护法》只对国家和地方重点保护的野生动物，及有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物（即三有动物）进行规定和保护。也就是说，该法只保护了濒危物种和三有动物，不规范其他一般动物，包括蝙蝠、旱獭等具有潜在公共健康风险的物种，其捕杀、交易和利用基本不受任何约束。这是法律的漏洞之一。

出于公共卫生安全和生物多样性作为一个整体保护的考虑，建议将该法的规定范围改为所有野生动物，除了非国家重点保护的水生野生动物，适用《渔业法》等其他法律的规定；对农业、林业、公共卫生有影响的陆生野生无脊椎动物，适用《农业法》、《森林法》和《传染病防治法》等法律的规定；作为特种繁育陆生野生动物可商业利用的人工繁育种群列入《特种繁育动物名录》（见下文），适用《畜牧法》《动物防疫法》等法律规定。

这样的安排，既扩大了保护范围，填补监管漏洞，又回答了公众担心的“野生鱼能不能吃”，“苍蝇蚊子是否保护”等问题，同时厘清野保法与其他相关法律的规范和约束对象的分工与衔接。

与此同时，建议尽快修订自1988年以来未曾更新的国家和省级重点保护野生动物名录，让不少已经濒危的物种得到应有的保护；取消“三有动物”，将其与之前未保护的动物一起列为“一般保护动物”。

03第三，禁止野生动物的食用和贸易。这也是此次修法人们最受关注的一点。

首先让我们梳理一下目前《野生动物保护法》对野生动物的贸易和食用是如何规定的。出于对公共安全的考虑，我们着重分析了陆生脊椎动物的合法利用路径：

由此看出：

只要有行政许可，所有的野生动物都可以进入市场进行商业利用。国家重点保护野生动物需要人工繁育二代以后进行商业利用，除医药（可直接利用野生的）外；

所有野生动物都可以进入市场进行食用，除了国家重点保护野生动物以外（无论野生还是驯养繁殖的）；

所有进入市场的野生动物都要求检疫证明。

野生动物利用的行政许可、检疫和销售营业执照分属林草部门、农村农业部门和市场监督部门负责。

结论是，贸易和食用的口子开得很大，难以控制公共卫生风险。

而且，这个体系设计得如此庞杂难以完整操作，无怪乎各地和部门由于行政和执法人员人力不足，能力欠缺，加之各部门职责不清，监督和执法不严就成了常态。违法成本低，导致大量无证经营、经营内容与许可不符，没有检疫证明以及利用合法的驯养繁殖许可掩护野外猎捕国家重点保护野生动物进行非法贸易的“洗白”等行为，已成为多年的沉疴。

改变应该先从禁止食用做起。食用野生动物在今天的中国，已经不是维持生存的必需而多是奢侈消费，这从网上披露的武汉华南海鲜市场“大众畜牧餐厅”的价目表上就可以看出。面对吃所带来的巨大健康风险，以及人与自然关系重建的今天，我们不仅应该从伦理上做出取舍选择，而且有必要受到法律的规范。我们的建议是，把对国家重点保护野生动物不得进入食品市场的规定，扩展到所有受野生动物保护法规定的野生动物。

问题来了：人工繁育的野生动物算什么呢？

04四、建立驯养繁殖动物白名单

由于之前《野生动动物保护法》对利用的鼓励，以及地方和部门产业及扶贫等政策的支持，我国形成了一个庞大的以商业为目的的野生动物驯养繁殖和利用产业，并且较少考虑疫病的风险。2003年8月，在SARS疫情消除不久，国家林业局、最高人民检察院、公安部、铁道部、交通部、信息产业部、商务部、卫生部、海关总署、国家工商行政管理总局、国家质量监督检验检疫总局、中国民用航空总局等12个部门即联合发布了《商业性经营利用驯养繁殖技术成熟的陆生野生动物名单》，包括果子狸等54种动物。近年来驯养繁殖的经营者不断增多，据统计，2004年时约有16000家。而在今年1月22日–2月8日，国家林草局应对疫情的紧急执法活动就检查了各省共70216处人工繁育场所。这个庞大的产业，也是今天禁食野生动物面临的最大困难之一。

这些经营的动物中，有一些繁育技术成熟、健康风险可控、拥有大规模可持续繁育种群且无需从野外捕获野生个体的动物。对于这样的繁育动物种群，我们建议建立《特种繁育动物名录》，即白名单，允许繁育子二代以上的动物商业利用，进入市场。为了与野生动物区别，可以将这些动物定义为“特种繁育动物”，按照家禽家畜的标准，由农业部门进行管理。

白名单以外的其他所有野生动物，则规定不可以商业化繁育，只能用于科研、保护等小规模繁育，以防洗白。同时保护白名单上合法养殖户的利益。

驯养繁殖一直以来因为一部分人存在以野捕代替养殖的非法行为受到保护人士的诟病，究其原因还是执法不力，违法成本太低。因此要从制度上降低执法的难度，提高违法的成本。例如，白名单的制定需要严格的标准和流程。

首先，白名单应满足下列要求：

人工繁育技术成熟稳定。

野外种群数量稳定健康，圈养种群可持续、规模化，且无需从野外补充种源。

有适于该物种的合法检疫标准，且经科学评估公共卫生安全风险低。

建立物种系谱、繁育档案和个体数据。特种繁育动物个体使用植入型芯片进行个体标识，并保留组织样品两年，供DNA抽样检查。保证谱系明确保证可追溯。

从养殖到利用的全过程做到信息公开，便于国家相关部门执法监督，以及公众监督。

此外，除了动物白名单，对有能力和技术，符合操作规范的企业和养殖户也可设置白名单。这些进入白名单的企业与养殖户及其养殖动物的相关情况和行政许可同样应做到信息公开，接受公众监督。一旦发现违法行为，应考虑撤销许可。

明确了以上内容，凡是市场上出现野生动物的贸易和消费就成为非法，消费者也应同样以违法论处，这将大大减轻执法的难度，提高执法效率和力度。

列入白名单特种繁育动物可不可以吃呢？这取决于检疫的可行性。

05五、检疫是瓶颈

尽管允许进入市场的动物简化为白名单上有限的驯养繁殖动物，大大减轻了检疫的工作量，检疫仍然是一个瓶颈。除了地方兽医站人员和技术能力的缺乏外，更重要的是由于缺乏对大多数野生物种及其在不同食物和环境条件下的流行病研究，无法建立针对该物种的检疫规程和标准，因此目前进入市场的大部分野生动物，包括蛇类、竹鼠，都无法进行防疫检疫，即便是养殖成功多年的养鹿业，也还没有建立起一套全链条完善的检疫规范体系。

按照《动物检疫法》第四十二条和四十七条规定，驯养繁殖的动物从野外种源的捕获、到养殖、屠宰、加工、销售各个环节都应有合格的检疫，而《食品安全法》第三十四则禁止生产经营未按规定检疫或检疫不合格的肉类。如果以这两个法律的要求作为进入白名单的红线，能够满足要求的动物寥寥无几。经调查，主管农业农村部目前只颁布了生猪、家禽、反刍动物、马属动物、犬、猫、兔、蜜蜂等10种陆生动物以及鱼类、贝类、甲类3种水生物种的《产地检疫规程》，并没有出台专门适用于野生动物产业全链条的检疫标准，如果检疫也只能“借用”上述家禽家畜检疫标准的方式，不能做到对公共卫生风险的精准防范。

没有标准的原因很多，包括研究不够没有足够的依据，而要为检疫标准做系统性的研究成本太高，野生动物养殖涉及到至少100多个物种，成本就更高。所以短期内绝大多数野生物种很难做到合格检疫。但是，检疫是一条红线，不能逾越。在批准白名单的时候，相关物种具备检疫标准应该是一个前置条件，各地的主管部门在批准养殖许可的时候一定要弄明白检疫标准是否可以达到，否则对养殖户和企业可能造成误导，带来财产损失的风险。

如果真正做到繁育动物对人类的健康风险可控，除了繁育技术的成功外，还需要加强对野生动物疾病的而研究——深入了解物种在野生和圈养条件下的疾病和携带病原、以及人畜共患病和新型疫病的风险，据此建立一套针对该物种在饲养和经营不同环节的防疫检疫标准和规程，有了检疫的保障方可进行繁育进入市场。这是一套成本不低的操作。究竟应该谁来支付是一个难题。无论如何，针对野生动物的防疫检疫管理办法应该尽快出台。

06 六、对野生动物驯养繁殖行业的思考

然而，目前禁食野生动物在眼下面临的一个更大的难题是，合法养殖了用于食用但没有检疫标准的动物，该怎么办？特别是近年来有一批贫困地区获得政府的支持和鼓励开展养殖的农户，会受到禁食的大力冲击。诚然，禁食野生动物出于公共利益，人人有责，但是让一些弱势的群体为此承担更大的代价，有失公允。禁食的举措与1998年天然林停伐的情景非常类似，在措施上，是否也可以考虑采取类似的做法，由国家财政，包括扶贫部门，拿出一部分资金对从业者，特别是有可能返贫的农户，进行转型支持或补偿？同时，也呼吁支持禁食的社会团体，也加入支持贫困养殖户转型的行列。

无论是禁止野生动物食用和贸易，还是建立特种养殖动物白名单制，亦或是依法依规进行检疫，此次修法将无疑会规范和引导人们的消费行为，降低野生动物的消费需求。而疫情本身已经引发了相当一部分人改变自己消费行为的意愿。在刚刚进行的公众调查中看到，绝大多数消费过野生动物的人表示以后不再消费野生动物。这与生态文明的倡导、全社会环境意识的提高，和人与自然关系的反思是一致的。因此，可以预期野生动物消费市场的逐渐下降。在这样的背景下，野生动物驯养繁殖行业的萎缩估计难以避免。在这种情况下，无论是由国家还是由社会，多管齐下支持合法养殖户的平稳转型，于社会和生态而言都是一个合理的选择，同时也是保障禁食野生动物的规定能有效实施的关键之一。

07七、信息公开与公众参与

经过2003年非典和此次新冠肺炎两场疫情，我们已经清楚的认识到野生动物保护不仅仅是政府相关部门和少数从业人员的小众事件，而是涉及到全国14亿人甚至对全球公共利益和公共安全产生深远影响的重大社会事项。因此，公众理应对野生动物的相关信息，特别是管理和执法的信息享有知情权。

管理不到位、执法不力是目前社会和野生动物主管和执法部门的普遍的抱怨。除了人力和经费缺乏、权限有限、权责不清这些客观因素——这的确是国家应该予以大力支持的，此外，其中是否存在错综复杂的利益关系，甚至知法犯法？信息公开将有助于公众的参与和监督。对此，国家已有成例可做参考。2014年新修订的《环境保护法》就对信息公开和公共参与做了详细规定，并设立专门的条例保障公众参与，起到了良好的作用，值得借鉴。一旦信息被公开披露，这些保护部门接受的就不仅仅是政府相关部门的小范围监督，而是全社会的广泛参与。如此一是将对政府和部门形成依法行政和积极作为的源动力，二是将在相当程度上减轻政府执法人员的工作负担，提升执法效率。

随着公众社会意识的不断加强，现已涌现出了一批野生动物保护的热心人士和志愿者，活跃在野生动物保护的前线，发现和举报违法现象，协助和监督执法。事实证明，这些志愿者的提高了会发机构的行政效率，如果有信息公开和公众参与的法律法规，进一步保障社会公众和相关公益组织参与的权利，无疑会协助政府实行更加高效的公共治理、野生动物保护和公共安全维护。

法律具有规范和引导的作用，其最终的目的，是逐步改变人们的消费习惯，改变人们对野生动物只是“肉可食，皮可用，骨可入药”的狭隘理解。此次疫情再次提醒我们，重建对自然的敬畏，维护人与自然之间、人与野生动物及其病原体之间的生态平衡，最终为的是人类生存的安全和长久利益。

对此，我们每个人都负有一份责任。

后记

本文写于人大决定出台之前。在人大决定中，对禁食和可食做了如下规定：

全面禁止食用国家保护的“有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物”以及其他陆生野生动物，包括人工繁育、人工饲养的陆生野生动物。全面禁止以食用为目的猎捕、交易、运输在野外环境自然生长繁殖的陆生野生动物。

列入畜禽遗传资源目录的动物，属于家畜家禽，适用《中华人民共和国畜牧法》的规定。国务院畜牧兽医行政主管部门依法制定并公布畜禽遗传资源目录。

其中“列入畜禽遗传资源目录的动物”与前文所说的白名单类似。本文所提及的一些考虑和问题，可供今后的修法和实施参考。