2023年11月14日晚，由文研院主办、兴证全球基金支持的“未名学者讲座”第107期在北京大学静园二院208会议室举行，主题为“地方化博弈：政策过程视阈下的分配政治新逻辑”。北京大学政府管理学院助理教授马啸主讲，文研院副院长、北京大学政府管理学院长聘副教授段德敏主持，北京大学社会学系教授张静评议。
讲座伊始，马啸老师介绍本次讲座的主要内容是围绕2022年出版的Localized Bargaining: The Political Economy of China’s High-Speed Railway Program 一书展开。该研究受到中国高铁建设项目的启发，自2004年国务院批准实施《中长期铁路网规划》以来，中国高铁建设的步伐超出了很多人的想象。中国高铁无论从建设长度还是投资额来说，应该都是人类历史上最大的基础设施项目。这样一个庞大的基础设施的开展，存在着显著的时间和空间上的差异。空间上，高铁车站在各省市的分布相当不均衡；时间上，有些地方要花十几年的时间才能争取来一条铁路，有些地方则只需十几个月就能获得一条高铁。由此，马啸老师提出一个问题：怎么去解释高铁建设过程中出现的空间和时间上的差异？
虽然铁路建设首先是一个工程和技术问题，但也是一个政治问题。稀缺公共资源的权威性分配是对于政治的基本性定义，铁路建设在中国是由政府所主导的，所以毫无疑问与政治有关。事实上，很多国家都存在围绕铁路进行政治博弈、以政治因素“扭曲”技术规划的现象。比如日本岩手县大船渡线铁路的建设。日本以专门词汇“我田引铁”来形容将铁路引到票田（票仓）里，在其中能看到一个自上而下的政治分配的逻辑。
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重庆金凤段的和谐号
图源：视觉中国
已有关于分配政治的研究有两类解释。一是恩庇侍从的解释，指的是掌握资源的政治家将资源分配给他的支持者或者亲信，以换取支持或忠诚；二是技术官僚的解释，铁路建设涉及很多专业性的问题，其中技术官僚起到非常重要的作用。这两种解释都认为资源分配遵循着自上而下的逻辑，但是从政治学来看，这两种解释都存在一些问题。首先两种解释都需要信息作为决策的基础，政治家需要了解忠诚的支持者的分布，才能知道应该把相应的资源投放到哪里；技术官僚需要知道不同地方发展的禀赋和民众需求的程度，才能实现财政资源最有效的分配。其次存在可信承诺的问题，可信承诺是指有契约关系的双方所做的交易行为不是同时发生的，存在跨期交易，其中一方有可能在交易过程中违约。在恩庇侍从关系中，契约双方一般依赖事后惩罚避免可信承诺问题，而基础设施投资的不可撤回性使得这一问题的解决变得更复杂；此外，在技术官僚解释中，委托方和代理方（官僚机构）还面临着授权与自由裁量之间的取舍，本质上也是一个可信承诺问题。
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Xiao Ma, Localized Bargaining：The Political Economy of China's High-Speed Railway Program
Oxford University Press，2022年6月
基于已有解释局限性的分析和对中国现实政治的研究，马啸老师提出了“地方化博弈”的框架来解释中国铁路建设时间和空间上的差异。
“地方化博弈”指的是地方政府部门为了本地区的利益，利用体制内外的各种渠道向上级争取政策资源的行为。“地方化”有两重含义，一是表示地方政府所争取的东西是非常本地化的，是在为本辖区争取政策资源；二是表示在博弈的过程中，地方政府很少跟其他政府联合起来进行博弈，地方政府的博弈策略是非常地方化的。
为什么“地方化博弈”会产生？马啸老师认为存在一个微观的激励视角和一个宏观的激励视角。微观的激励视角主要指的是地方领导的晋升激励。高铁这样巨额的固定资产项目，能够给地方体制内很多部门带来更多的预算和工作机会，也非常受民众欢迎，再加上个人使命感等因素，能够给地方官员形成很大的激励。宏观激励指的是在财政分权体制下，中央政府掌握很多地方需要的政策资源，与此同时，地方却缺少正式渠道去影响中央的具体政策。而且中央政府内部决策机制相当分散，不同部门之间存在相当多的张力，甚至会有出现意见不一致的时候，在这种情况下，地方政府主动去协调部门之间不同的意见会对政策过程产生非常大的影响。马啸老师举了京哈铁路北京到沈阳段铁路的建设和沪杭磁悬浮技术的应用两个例子来对围绕部委之间的协调对高铁建设的影响进行说明。围绕部委之间的协调在中国政治中是普遍现象，新闻中经常能看到各省领导密集拜会包括铁道部在内的与铁路相关的部门去争取相关的资源，地方交通系统也会派出相关人员在驻京办负责协调部委的关系。
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京哈铁路全线贯通
“地方化博弈”究竟是如何展开的呢？马啸老师指出，首先是通过正式渠道报送材料，说明政策需求，但是由于部委每天需要处理的事务太多，这些材料很难获得正面回复。在此情况下，地方政府会利用中央和地方交换任职带来的人际关系资源，或者利用一些其他的地方人际资源进行游说。马啸老师所做的一个研究就发现，条件相似的县之间，在世老革命家的家乡更容易获得高铁项目。
那么在这样一个过程中，是什么影响了“地方化博弈”的结果？马啸老师依据体制内博弈能力的强弱分成了“强者”和“弱者”两类行动主体，分别来看他们是如何进行博弈的。对于博弈能力的测量，也就是话语权或者议价能力的测量，马啸老师认为可以看其是否兼任上级政府的领导职位。职位高配从对等性原则和议程设定的原则上提升了地方政府的博弈能力，职位高配的领导更接近决策的中心，从而能够获得更多的资源，是地方化博弈的“强者”。至于博弈能力相对比较弱的“弱者”,会采用“默许的抗争”来塑造制度外的话语权。“默许的抗争”指的是当群众的诉求和体制内官员的诉求一致时，地方政府会对以争取资源为诉求的动员采取默许的态度，目的是向上级决策者释放一个非常明确的信号——地方对于高铁资源的需求是真实的。从中国地方发生的很多事例中可以看到地方政府对此类的动员有一定的容忍度，因为这可以为地方增添非常强的博弈的筹码。除案例分析外，马啸老师还进行了因果关系的实证检验，向908位到高校参加培训的地方官员发放问卷，问卷实验结果部分验证了案例研究的结论，即民意力量在自下而上的政策资源争取中发挥了重要影响。
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马啸老师在讲座中
最后，马啸老师总结了“地方化博弈”的理论意涵。首先,“地方化博弈”回答了在一个大型组织里如何去获得上级的注意力的问题。现实中，无论是在政府部门、政党或者公司里，获得组织决策者注意力对于资源分配都非常重要。“地方化博弈”展示了通过制度化（职务）与非制度化渠道（动员）获得上级注意力的机制。其次，“地方化博弈”研究了由地方政府作为主体参与政策分配的政治参与现象，回答了关于资源分配的问题。相比既有理论中自上而下占主导的解释，这一研究提供了一个自下而上的视角。在这一框架下，参与政策分配过程的不是个体化的行动者，而是以地方和政府部门为主体参与的政策竞争。最后，“地方化博弈”也起到了提供决策信息的作用。中国幅员辽阔，地区间存在很大差异，“地方化博弈”的过程为中央政府提供了很多包括地方发展潜力、禀赋、政策需求等多样的信息，支持中央制定合理的政策，维持国家经济社会的稳定发展。
评议环节
在评议环节中，张静老师首先肯定了马啸老师“地方化博弈”研究的优点。一是从现实出发，根据真实存在的经验事实提出问题。二是从政治博弈的角度解释产业问题、经济问题。张静老师认为很多经济问题需要从政治的角度才能进行准确解答，马啸老师作品的价值在于可以使我们从经济之外的多种角度分析中国的现象。马啸老师的研究还有一个优势在于对中国各个层次的政治实践有比较深入和系统的了解，经验材料非常准确可靠，使我们能够通过这些材料去看到中国政治实践的现象及背后的逻辑。此外，张静老师认为在概念和理论方面还有可以提升的空间。庇护关系中是存在高度共享的信息流动和基于未来的可信承诺的，该研究对庇护关系解决不了可信承诺问题的批评不够准确，对所批评的问题的解答也不够深入。但总体来说瑕不掩瑜，对于这么年轻的学者来说是一个非常出色的作品，因为这需要大量的工作，需要对中国政治实践非常深入的观察。段德敏老师结合对现实的观察，提出是否存在自上而下的分配逻辑作为自下而上的地方政府博弈的补充这一问题。
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张静老师评议
马啸老师在回应时指出，传统的恩庇侍从关系涉及的议题可能跟高铁这个议题存在一定质性上的差异，恩庇作用的发挥需要考虑周期性，而高铁建设项目的周期性很长、可撤回性较差，因此恩庇关系解释的适用性需要商榷。对于可信承诺问题，马啸老师认为将高铁政策委托给多个部委，可以增加授权的可信程度，由碎片化的官僚机构所引发的地方自下而上的地方化博弈也是可信的资源分享的机制。其中自上而下和自下而上的政治分配逻辑都是存在的，但在马啸老师研究所呈现的故事里，行动的发起主体主要是地方政府。
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讲座现场
问答环节，马啸老师就地方政府间横向的博弈、驻京办的职能、地方化博弈是否扭曲了合理的社会经济分配作了回应和解答。讲座在热烈的氛围中圆满结束。
