2022年10月19日，由文研院主办、兴证全球基金支持的“未名学者讲座”第91期在北京大学静园二院208会议室与线上平台同步举行，主题为“中国与全球发展治理”。北京大学国际关系学院助理教授陈沐阳主讲，文研院工作委员、北京大学国际关系学院副教授归泳涛主持，北京大学国家发展研究院教授刘国恩评议。
讲座伊始，陈沐阳老师介绍了“中国与全球发展治理”题目的由来。随着“一带一路”倡议的提出，中国为越来越多的发展中国家提供了基础设施和产业发展资金。有研究指出，仅国家开发银行和中国进出口银行两家金融机构为发展中国家和新兴市场提供的贷款量就超过了西方背景的发展金融机构所提供的资金的总和。在此背景下，中国的崛起如何影响全球发展治理成为备受关注的议题。
一
在发展融资领域的全球治理主要包括三个方面的内容：发展援助、出口信贷和债务治理。发展援助体现在融资领域的主要形式为官方提供的优惠性贷款。出口信贷一般指具有一定程度政府支持的、用来促进本国企业出口的金融服务，广义上属于贸易融资。债务治理则包括对借贷出去的发展融资资金的管理。陈沐阳老师认为，中国的发展融资对既存的国际发展机制和国际出口信贷机制产生了显著影响。为理解这一影响，需要回顾既存的国际秩序形成的过程。
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万隆会议（第一次亚非会议）
1955年
在去殖民化和冷战的背景下，美国产生了以援助和发展政策为中心的统一的第三世界政策，即通过为第三世界国家提供援助，引导其以美国倡导的方式实现经济发展。据世界银行官方史所载，“‘经济发展’作为一项全球共同事业出现。它将除了贫穷就没有其他共同点的穷国连系在一起，也将富国和穷国通过彼此对安全的需求连系在一起。”
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艾森豪威尔（1953-1961任美国总统)
援助：对和平的投资
在二十世纪五十年代末、六十年代初，以世界银行（下文简称“世行”）和经济合作与发展组织（OECD，下文简称“经合组织”）为代表的发展融资领域的主要国际组织发生了转向——融资目标从支持欧洲经济重建转变为了支持第三世界国家发展。1960年，世行的成员机构国际开发协会（International Development Association, IDA）成立，其主要目的是为较为贫穷的国家提供资金。1961年，经合组织旗下的发展援助委员会（Development Assistance Committee，DAC）成立，通过制定规则决定双边发展资金的流向。两者的运行逻辑都是将资金的优惠性和受援国的欠发达程度联系在一起。
国际开发协会提供的多边融资和发展援助协会管理的双边贷款都具有利率低、期限长的特点。这减轻了受援国的还款压力，带有很强的赠予性。本质上，优惠性贷款在很大程度上是政府主导的资金，与一般市场资金的运行逻辑相反。有研究指出，这种形式的融资并未真正有效促进受援国的经济发展。陈沐阳老师指出，这是美国主导的既有国际发展机制的主要运行方式，即发达国家通过提供享有政府支持的优惠性资金为欠发达国家的项目进行融资。
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新海诚大成建设缅甸篇
然而，当时并非所有的发达工业国家都严格遵照这一国际发展机制的规则实施发展融资。二战后初期的日本对外援助具有很强的商业性，是一种“捆绑性”援助（Tied Aid），即东道国的受助项目必须由日本的企业承建，相当于日本政府通过官方资金协助本国企业获得了海外订单。
捆绑性援助存在两个问题。一是在企业盈利偏好的影响下，资金不一定流入低收入地区，而可能流向中高收入地区，从而背离了支持发展的初衷。二是会导致各国争相补贴出口，陷入恶性竞争，彼此耗费额外资金在补贴上。对外援助目的是支持贫穷国家经济发展，出口信贷的目的则是支持本国企业的海外业务拓展，但在实际操作层面，捆绑性援助和出口信贷的界线往往非常模糊。
为限制日本大规模捆绑性援助对其国际竞争者的影响，以美国为主导的发达工业国家在管控出口信贷方面也建立了一套国际机制。其规则之一即要求为发展援助“解绑”，允许其他国家的企业参与项目竞标，同时提高发展援助中的赠予成分比例。制定这些规则的目的是使政府主导的发展援助资金和市场主导的出口信贷资金明晰地区分开来。面对“外压”，日本的海外发展融资发生了“经合组织化”，在九十年代末几乎全面“解绑”。严格二分政策的一个结果是成员国的发展援助资金和商业贷款走向了不同的地区。陈沐阳老师认为，这是现存的美国主导的国际出口信贷机制的基本逻辑，也就是通过调整经合组织的规则，约束成员国政府为其企业提供官方出口补贴。
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土耳其博斯普鲁斯海峡大桥
二
在回顾了既存的国际发展机制和国际出口信贷机制的演变与特点后，陈沐阳老师进一步分析中国的海外发展融资对当下全球治理的影响。与经合组织严格区分商业贷款和发展援助不同，中国（以及新兴发展合作伙伴）并不严格区分二者，而是倾向于以政府市场相结合的方式开展融资。更广义上，南南合作强调互利共赢，拒绝“援助—被援助”的等级关系。中国在发展领域的崛起对既有的国际机制产生了显著影响。
在发展援助方面，受中国发展融资的影响，加之全球金融危机之后国内财政负担逐渐加重等原因，西方工业化国家纷纷开始倡导、实践与之前截然相反的发展融资方式，强调出资国的自身利益，特别是本国的私营企业是否能在国际发展项目中获益。世行在2017年推行了“私营部门窗口” （Private Sector Window），旨在通过提供公共资金以撬动私营资本进入以往只有国际开发协会的资金会流入的最欠发达国家。经合组织于2014年提出了“官方对可持续发展的总支持” （Total Official Support for Sustainable Development, TOSSD）这一统计概念，其统计内容除了传统的官方发展援助、其他官方资金之外，还包括南南合作、三方合作资金，以及由官方干预而撬动的私人资本。
在出口信贷方面，有研究指出中国已是全球第一大出口信贷提供方。然而与日本不同，中国并不是经合组织的成员国，欧美国家也无法通过重新制定经合组织规则来约束中国的海外投融资。经合组织主要成员国一直致力于将中国纳入既有规则体系，从而限制其政府对企业的资金支持。中美在2012年发起成立出口信贷国际工作组（International Working Group on Export Credits），就合作的可能性进行讨论。然而，此工作组多年来未能在关键问题上达成一致。
在债务治理方面，西方债权国对中国施加压力，希望中国更加积极地参与当下的发展中国家债务减免。然而与发达工业化国家不同，中国在发展中国家的融资多为市场驱动的贷款，而非优惠性援助，因此减免债务意味着中国的金融机构需要承担相应损失。既有的国际债务治理机制对债务国的非优惠性借款进行限制，从而防止市场金融机构搭多边金融机构（如世行）债务减免的“便车”。因此在西方工业化国家看来，其免债实际上是补贴了既有债务治理框架的非参与国。
评议环节
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线下会议现场
评议阶段，刘国恩老师就中西两种发展援助模式是否在促进受援国经济发展效果上存在的差异、中国在海外发展融资项目中如何看待政治外交利益和商业风险管控的平衡、中国在未来是否会改变当前的发展融资策略等问题同与会学者展开讨论。
陈沐阳老师指出，目前虽有对援助项目的案例研究，但尚无系统性的、令人信服的数据说明中西两种发展援助模式的优劣。在政治利益和经济利益的平衡上，陈老师认为兼顾两者是后发国家具备的独特优势。随着产业升级，企业对风险的偏好会发生转变。中国的发展融资方式有可能会像上世纪八九十年代的日本一样转型，将服务发展的资金和服务商业的资金区分开来。
刘国恩老师补充道，考察国家对外政策的转变因素，除了“外压”之外，还应该从国内因素探析。与日本国内政治的分权和碎片化（fragmentation）不同，中国的政策刚性会更强。因此，未来到底是殊途同归还是形成中外两大格局尚需要细致的分析。
归泳涛老师补充了上世纪八九十年代日本国内政商关系的演变，认为利益分配格局的改变可能促成了其海外发展融资政策的变化。
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陈沐阳老师
问答环节，陈沐阳老师和刘国恩老师就在场观众所提出的国家-市场关系、中国互联网企业“走出去”面临的困境等问题进行了热烈的讨论。
